¿CÓMO REDUCIR EL COSTO DE UN RESCATE BANCARIO QUE AFECTA EL BOLSILLO DE TODOS LOS MEXICANOS E HIPOTECA EL FUTURO DE VARIAS GENERACIONES? ESTE LIBRO ES LA MÁS CLARA Y CONTUNDENTE DENUNCIA PARA EVITAR EL SAQUEO DE TODOS LOS MEXICANOS. Más que una historia, el texto tiene la intención de facilitar la comprensión de un problema al hacer un recuento del origen, curso y resultados del rescate bancario, así como el análisis de los posibles caminos para reducir su impacto en las finanzas públicas, en el crecimiento económico y en los bolsillos de 100 millones de mexicanos.
Jorge Francisco Moncada / Mario Alberto di Costanzo
EL SAQUEO A LOS MEXICANOS
ETENDER EL RESCATE BANCARIO PARA IMPEDIR OTRO FOBAPROA
Origen, responsables, irregularidades, beneficiados, víctimas, montos
Editorial Grijalbo
ÍNDICE
Introducción
CAPÍTULO I
Banca privada mexicana
1.1 Teoría y praxis: aporte al desarrollo nacional
1.2 Yo tenía 20 bancos, ya nomás me queda...
1.3 Milagro financiero (o ¡Santos ingresos perpetuos!)
1.4 El eterno rescate: exigencias actuales
1.5 Introducción al recuento de los daños
CAPÍTULO II
Volver al pasado
2.1 Lágrimas y pifias: estatización fugaz
2.2 La reprivatización según Sa(n)linas
2.3 Neobanqueros instantáneos
2.4 Errores decembrinos
2.5 La realidad supera la ficción
CAPÍTULO III
El rescate
3.1 El único camino
3.2 Fobaproa: herramienta improvisada
3.3 Ensayo general
3.4 Rumbo perdido
3.5 SOS al Congreso de la Unión
CAPÍTULO IV
Revelaciones peligrosas
4.1 Irregularidades, banco por banco
4.2 Fuego amigo
4.3 IPAB: candado legislativo... con llaves adjuntas
4.4 Los hombres de la red
CAPÍTULO V
De lo perdido...
5.1 ...¡lo que aparezca!
5.2 Opinan lo mismo, pero no igual
5.3 Vírgenes en la cámara
5.4 La obligación (forzada) y el derecho ciudadano
ANEXOS
A) Ley de Instituciones de Crédito
B) Acuerdo de Partes
C) Acta 36 del Fobaproa
D) Acta 42 del Fobaproa
E) Acta de entrega Fobaproa-IPAB
F) Banks reports en resumen
G) Ejemplos de pagarés
H) Carta de Fauzi Hamdam a Vicente Corta
I) Actas de sesiones-IPAB
J) Gestiones del IFAI
BIBLIOGRAFÍA
A mis hijas:
Cuidar su infancia es y ha sido un gozo.
Compartir su adolescencia, un aprendizaje.
Defender su futuro es un honor.
A mis abuelos, a mis padres y a mi hijo:
ustedes son el origen y el fin.
Introducción
Como resultado del rescate bancario los mexicanos tenemos hoy una deuda de casi 700 mil millones de pesos, que genera intereses por 50 mil millones al año, que compromete recursos públicos en perjuicio del futuro de la nación y de la cual a cada uno de nosotros le corresponden 6 mil 500 pesos en promedio.
Aunque a muchos les parece un problema que no afecta sus bolsillos de manera directa, lo cierto es que todos pagamos ese débito vía impuestos y su efecto es enorme para nuestra vida cotidiana: la deuda contraída por el gobierno federal en el rescate bancario equivale, por ejemplo, al salario mínimo anual de casi 56 millones de obreros o a 60 años del presupuesto asignado a la Universidad Nacional Autónoma de México.
Tan sólo con los intereses que genera se podría duplicar el presupuesto de la Secretaría de Salud; poner fin a la escasez de vacunas y medicamentos; duplicar la capacidad de refinamiento de petróleo y reducir así al mínimo la importación de gasolina; construir más escuelas... o acabar con la desnutrición infantil en el país.
¿Por qué cargamos todos con esa deuda? Porque al estallar en 1995 una crisis económica sin precedentes en la historia de México se descubrió que la gran mayoría de la banca privada tiene serios problemas financieros, agravados por una ineficiente administración bancaria y en muchos casos producto sobre todo de ilícitos e irregularidades que sobrepasaron la capacidad y previsiones del seguro de depósitos creado para el sector: el Fondo Bancario de Protección al Ahorro (Fobaproa).
Dichas operaciones incluyeron desde autopréstamos y financiamiento a campañas políticas, pasando por el perdón de los adeudos para influyentes personas con amplia capacidad económica, hasta la venta de créditos de empresas fantasma o quebradas al gobierno.
La crisis de los bancos privados alcanzó tal magnitud que, sin remedio, obligó al gobierno federal a intervenir en su ayuda para evitar quiebras masivas que pondrían en riesgo el dinero de los ahorradores.
Pero la supervisión gubernamental del rescate bancario también fue ineficaz y provocó nuevas corruptelas, irregularidades e ilícitos que a costa de los recursos públicos dieron pie a la multimillonaria deuda que por las operaciones del Fobaproa en beneficio de la banca privada costeamos ahora todos.
Aunque siguen acumulándose las denuncias que surgen día con día sobre supuesta defraudación fiscal, tráfico de influencias, uso indebido de atribuciones, conflicto de intereses, fraude corporativo, uso de información privilegiada o engaño y perjuicio a la nación en transacciones del Fobaproa, los presuntos responsables no reciben castigo alguno.
Peor aún, diez años después de la crisis financiera más grave que ha sufrido el país nosotros continuamos expiando los pecados de un rescate bancario que nunca termina: tres generaciones de mexicanos pagaremos los platos rotos de la banca privada.
Capitales extranjeros controlan ya 87% de los activos bancarios; de las 18 instituciones reprivatizadas de 1991 a 1992, sólo una opera en manos mexicanas; tenemos uno de los sistemas de banca privada más costosos del mundo en materia de comisiones; entre los principales beneficiarios del Fobaproa figuran importantes personajes de la política, industriales, personas con enorme poder económico que siempre reaccionan con inquietud a cualquier exigencia para profundizar la revisión del proceso.
Sin embargo, cerrar este penoso capítulo en la historia de México será imposible sin primero transparentar por completo los procedimientos utilizados, así como el papel que jugaron todas y cada una de las instituciones implicadas en la ejecución y desempeño del Fobaproa.
Tiene que valorarse a fondo la legalidad de las decisiones adoptadas por su Comité Técnico, así como la información que permitiría reducir el peso de la deuda sobre las finanzas públicas.
No es ni debe ser una cuestión de partidos políticos, de izquierdas o derechas, sino una simple rendición de cuentas indispensable para devolver a los mexicanos la credibilidad en sus instituciones gubernamentales.
El caso debe cerrarse con absoluta legitimidad, transparencia y justicia: sólo así se podrá volver a legitimar el Estado mexicano.
Este libro tiene como propósito facilitar la comprensión del problema mediante un extenso recuento de los hechos más relevantes para el origen, curso y resultados del rescate bancario, así como el análisis de posibles caminos para reducir su impacto en las finanzas públicas, en el crecimiento económico del país... y en los bolsillos de cien millones de mexicanos.
CAPÍTULO I
La banca privada mexicana
Despertar una noche del letargo del silencio,
ver cada objeto intacto,
cerrar las puertas que han estado abiertas
y encontrar en la piel otra mirada.
Roberto Vallarino
1.1 Teoría y praxis: aporte al desarrollo nacional
En la historia del rescate bancario cuyo financiamiento el Congreso de la Unión aprobó por mayoría transformar, casi en su totalidad, en la deuda pública que desde aquel 1998 a la fecha pagamos todos los mexicanos, la lista de personajes incluye víctimas, beneficiados, responsables, intermediarios, autores intelectuales, operadores, funcionarios, secretarios de Estado, presidentes de la república... Pero el protagonista central es, por supuesto, la banca misma.
Esa banca mexicana capaz de poner en juego el futuro de la nación, mediante una eterna sangría de los recursos públicos, a cambio de incrementar hasta el absurdo la fortuna económica de unos cuantos.
La banca que hoy se resiste a ofrecer siquiera un alivio mínimo al impacto que tiene para nuestros bolsillos el costo fiscal de un rescate bancario realizado con recursos públicos en medio de cada vez más numerosas y más graves denuncias respecto a presuntos ilícitos en una operación financiera sin precedentes en México, ni en el mundo.
Por eso antes de entrar de lleno en la historia que, para facilitar su comprensión, cuentan estas páginas dando prioridad a un orden cronológico, es necesario conocer primero las más relevantes características de su primer actor: el sistema bancario nacional.
Comencemos por destacar que, en cualquier país del mundo, los bancos desempeñan un papel clave y determinante para su actividad económica e inciden por tanto de manera trascendental en el bienestar de la población.
Su actividad primordial es bastante simple: captar el ahorro de las personas —mediante ofrecimientos de “premios”, como el pago de intereses pasivos—y transformar esos recursos en créditos a individuos o empresas que desarrollan tareas productivas, a quienes a cambio cobra una tasa de interés activa. De la diferencia entre lo que pagan por ahorros y lo que cobran por préstamos, provienen sus utilidades.
Pero además de guardar y prestar dinero, los bancos encabezan el sistema de apoyo a transacciones comerciales.
Así, tienen tres funciones básicas: a) captar ahorro; b) transformarlo en créditos; y, c) administrar el sistema de pagos para transacciones comerciales.
Por estas razones, la eficiente operación de los bancos se traduce en un motor de suma importancia para el desarrollo económico y que opera bajo leyes, reglamentos y supervisión de instituciones gubernamentales cuya prioridad es precisamente salvaguardar el dinero de los ahorradores.
En México, la Ley de Instituciones de Crédito es el principal ordenamiento que rige la actividad de los bancos. Ella establece que corresponde al Estado ejercer la rectoría del Sistema Bancario Mexicano a fin de que oriente sus actividades a promover y apoyar el desarrollo de las fuerzas productivas del país, así como el crecimiento de la economía nacional.
Por desgracia, a raíz del tremendo fracaso del rescate bancario, ese ordenamiento no pasa de ser en esencia más que una carta de buenas intenciones, pues hoy el crédito para proyectos productivos es prácticamente inexistente o bien se ofrece a tasas de interés demasiado elevadas; por el contrario, los intereses que se pagan por ahorrar son mínimos y en muchos casos en vez de ello algunos bancos ofrecen vajillas, batidoras u otros “premios” mediante sorteos.
Baste un dato reciente para mostrar que la banca privada no cumple su misión prioritaria: mientras en 1994 el financiamiento al sector privado representaba un monto equivalente a 36% del producto interno bruto, al mes de junio de 2004 fue menor a 16% del PIB; es decir, aproximadamente 50% menos en diez años (Cuadro 1.1).
(...y échate a dormir. Un país tan grande y tan abierto como México —me insistía Rolando Cordera, no sin cierto dejo de ira en la voz, aquella mañana soleada en que me recibió en su oficina de Ciudad Universitaria— no puede darse el lujo de no tener banca... aunque nos hemos pasado unos buenos años sin créditos.
Ése es otro milagro guadalupano: la banca está para prestar, pero ahora lo único que ha hecho es mantenerse mediante el cobro de los intereses del Fobaproa y por esa vía presentar altas ganancias cada año, que todos saben que son ficticias.
Creo que lo que debemos esperar es que haya una regulación bancaria realmente buena, moderna, que estimule la actividad de la industria bancaria para que capte y preste como es su función.)
En otros países el financiamiento bancario como proporción del PIB llega hasta 142%, como en el caso de Gran Bretaña; 56%, en el de Chile, y 43% en el de Bolivia. Pero aquí, si consideramos que ahora esa cifra crece a una tasa promedio anual de 12%, tendrán que pasar al menos 13 años para alcanzar siquiera el nivel de crédito que se canalizaba en 1994.
Pero, por supuesto, ¿qué otra cosa podría esperarse de una banca privada mexicana que no está en manos de los mexicanos?
1.2 Yo tenía 20 bancos, ya nomás me queda...
Como resultado de la crisis económica que sacudió al país a partir de diciembre de 1994, la cual agravó de inmediato los problemas bancarios derivados de pésimas prácticas administrativas y en muchos casos producto sobre todo de millonarias ilegalidades financieras, en 1995 dio inicio el virtual colapso de la banca privada mexicana.
Obligado entonces a proteger el ahorro de la población e intentar que los bancos permanecieran bajo control de los mexicanos, el gobierno federal aplicó varios programas que implicaron el uso de dinero público e incluyeron el de Intervención y Saneamiento (PIS) y el de Capitalización y Compra de Cartera (PCCC).
El objetivo del primero fue solucionar conflictos de liquidez y descapitalización de 14 bancos privados donde se descubrieron irregularidades que afectaban su estabilidad o solvencia y mediante diversas líneas de crédito permitirles cumplir sus obligaciones, rehabilitarlos y luego venderlos para recuperar la inversión.
En el segundo caso, con el argumento de que aun cuando mostraban finanzas sanas en el fondo enfrentaban un “riesgo sistémico” —es decir: tarde o temprano tendrían serios problemas para cobrar créditos que sus acreedores resultaban incapaces de saldar debido a la crisis económica—, otros cuatro bancos fueron los principales beneficiarios de la decisión gubernamental para comprarles aquella cartera vencida que pronto resultaría incobrable.
Pero las autoridades no contaban con suficientes recursos para financiar esos programas tan costosos como urgentes; así que firmaron pagarés de saneamiento financiero y de compra de cartera, que garantizaron a los bancos subsidios a través de costosas tasas de interés con cargo al erario y, por tanto, a todos los contribuyentes mexicanos.
En lo que al PIS atañe —por motivos que más adelante analizaremos con mayor detalle—, a fin de cuentas fracasó el intento por salvar a las 14 instituciones financieras privadas que involucró ese programa y que, por cierto, luego de unos años absorbieron los cuatro más grandes bancos del país... aunque nadie se explica cómo, si ellos también terminaron recibiendo apoyos en el rescate bancario.
Así es como de las 18 instituciones reprivatizadas de 1991 a 1992, de las cuales 14 rehabilitó el gobierno federal con recursos públicos por casi 450 mil millones de pesos, sólo una (Banorte) permanece operando en manos mexicanas.
De ahí que hoy el capital extranjero controle casi 90% de la banca privada en México, los servicios bancarios en el país resulten de los más caros en el mundo y sus lineamientos ya no se decidan aquí sino en Madrid, Nueva York, Londres o Canadá (Cuadro 1.2).
Incluso, para estar a tono con esta realidad, recientemente la Asociación Mexicana de Bancos (AMB) cambió su nombre por el de Asociación de Bancos en México (ABM).
Como señalamos líneas arriba, esa banca extranjerizada es costosa para el país y no contribuye como debería en el desarrollo económico nacional pero, eso sí: tan sólo en los últimos cinco años, las matrices que adquirieron los bancos mexicanos ganaron 12 mil 403 millones de dólares, equivalentes a 85% de lo invertido en su compra.
(Diamante negro. Eso —me suelta con furia casi tangible, más evidente aún por resultar el contraste que evidencia con su tradicional buen humor y serenidad oratoria, el ex secretario de Hacienda, Jesús Silva Herzog— es algo espantoso, triste, lamentable...
Me dicen los que defienden la medida que era necesaria porque la banca estaba muy dolida, muy golpeada por la crisis de 1994, que necesitaba recursos frescos, tecnología moderna para competir en la globalización.
No estoy de acuerdo. ¿Por qué de los 15 países más importantes del mundo, dentro de los cuales se encuentra México por el tamaño de su economía, somos el único que ha perdido su banca y la ha cedido a los extranjeros? Hoy en día, 90% de la banca mexicana está en manos de extranjeros. ¿Cuánto más va a durar el otro 10%?
Cuando la banca era mexicana nosotros, las autoridades, llamábamos a los banqueros y les decíamos: “Se necesita aumentar el crédito al campo, ¿eh? Tenemos un problema en el campo y necesitamos aumentar su capacidad de producción. A ver cómo le haces, pero quiero ver incrementada tu cartera en el campo”.
Y no era cuestión de que dijeran que no, porque si lo hicieran, órale, un zape. La extranjerización de la banca es un gravísimo error histórico, de difícil reversión.)
De hecho, cinco bancos extranjerizados controlan el sistema de pagos en México: casi 90% de la actividad bancaria se concentra en los grupos BBVA-Bancomer, Banamex-Citigroup, Santander-Serfin, Scotiabank-Inverlat y Bital-HSBC (Cuadro 1.3).
Por ello su contribución es pieza fundamental en las ganancias de los grupos financieros que los adquirieron: Bancomer aporta 30% de las ganancias de BBVA; Banamex 10% en las de Citigroup; Serfin 11% para las de Santander Central Hispánico; Inverlat 9% en las de Scotiabank; y Bital 2% de las de HSBC.
Hay casos emblemáticos como el de Banamex, que representa 3% de los activos totales de Citigroup y aporta 10% de las ganancias del mayor grupo financiero del mundo; es la estrella del banco estadunidense.
Así estos bancos han logrado ejercer la rectoría sobre el Estado mexicano y no es éste quien ejerce la rectoría sobre ellos como lo establece la ley. Sobre todo porque su retiro de la Bolsa Mexicana de Valores impide una adecuada supervisión.
¿Cómo llegamos a esta situación? Para responder esta pregunta es necesario hacer un repaso de acontecimientos que explican cómo la participación extranjera en la banca privada nacional creció... al parejo de la crisis bancaria.
Así encontramos que durante los años que precedieron a la crisis y hasta 1994, la participación extranjera en esos bancos fue muy limitada. Todavía en el Tratado de Libre Comercio suscrito con Estados Unidos y Canadá se previó apenas una participación minoritaria, al establecerse que los bancos extranjeros no podrían tener más de 1.5% del mercado nacional y ésta participación llegaría hasta 15% en 2004.
Más tarde, en plena crisis, estas disposiciones fueron modificadas para que los bancos extranjeros pudieran participar hasta con 25% de los activos totales del sistema.
En 1998 se realizó otra modificación al marco legal para permitir que los bancos extranjeros pudiesen comprar hasta 100% del capital de cualquier institución, lo cual abrió la posibilidad para que la extranjerización del sistema bancario mexicano fuese total.
Y diez años después de la crisis bancaria, el gobierno estableció nuevas reglas para prevenir un desastre financiero como el de 1994. Entre ellas destacan el seguro de depósitos bancarios y niveles de capitalización más altos.
En el primer caso, debe decirse que el gobierno ya no garantiza 100% de los ahorros de las personas sino sólo 126 mil dólares por cabeza, por lo que los cuentahabientes deben estar atentos a la solidez de su banco.
En el segundo caso, cabe subrayar que todos los bancos cumplen con los estándares mínimos de reservas; pero los cinco más grandes ya no cotizan en la Bolsa Mexicana de Valores, lo cual impide a las autoridades y al mercado tener información sobre sus estados contables y financieros para medir su solvencia.
Todo lo anterior a pesar de que si bien la experiencia internacional muestra que los procesos de liquidación o de fusión de instituciones son fenómenos inherentes a las crisis bancarias, ningún país desarrollado abre las puertas a la extranjerización de su sistema bancario.
En particular, llama la atención que estos bancos con amplia presencia en el mundo y sujetos activos de la globalización financiera, en México operen de manera muy diferente a como lo hacen en sus países de origen.
De tal forma que mientras no cobra comisiones por manejo de cuenta en Estados Unidos, Banamex-Citigroup es una de las instituciones de nuestro país que más costosa resulta en términos de provisión de servicios financieros.
También destaca el caso de HSBC, que fuera de México no cobra comisión alguna por manejo de tarjetas de crédito pero aquí sí lo hace.
En este sentido, las autoridades financieras afirman que la extranjerización de la banca privada mexicana en México se ha dado bajo el contexto de la globalización y que lo más importante del proceso es la inyección de dinero fresco a nuestro descapitalizado sistema bancario (Cuadro 1.4).
Sin embargo, la supuesta aportación de nuevos recursos es en extremo difícil de cuantificar... porque del total de activos de la banca extranjerizada, 22% está constituido por una buena parte del rescate bancario.
1.3 Milagro financiero (o ¡Santos ingresos perpetuos!)
Es evidente que para estos grandes bancos la compra de las instituciones que saneó el gobierno federal a través del PIS resultó un extraordinario negocio debido al precio que pagaron por ellas. Para muestra, un botón: para rehabilitar a Inverlat, Promex, Atlántico, Bancreser y Serfin se aplicaron recursos públicos por casi 350 mil 250 millones de pesos, pero con su venta pudieron recuperarse apenas 21 mil 483 millones, equivalentes a sólo 7% de lo invertido.
Por si fuera poco, esas instituciones financieras que absorbieron los bancos saneados y ahora controlan casi 90% de la banca privada en México son las mismas que poseen los pagarés otorgados por las autoridades bajo aquel PCCC que tuvo un costo aproximado de 200 mil millones de pesos.
Pagarés que devengan en conjunto intereses que se calculan en 20 mil millones de pesos al año y valor actual, a pesar de que los bancos violaron las condiciones previstas para comprarles cartera vencida e incluyeron en ésta créditos que no cumplían con los requisitos, representan una deuda por casi 700 mil millones para todos los mexicanos.
Por ello el grueso de las utilidades de la banca privada en México no proviene del cabal cumplimiento de su misión como sector responsable de captar ahorro, invertirlo en actividades productivas y servir de apoyo a transacciones comerciales, sino de los intereses que les paga el gobierno y las altas tarifas que cobran por servicios bancarios.
De hecho, el cobro de comisiones como proporción de las utilidades bancarias pasó de poco más de 13% en 1991, a 39% en 2004 (Cuadro 1.5).
Esas comisiones más los pagos que recibe por el rescate bancario, representan 55.2% del total de ingresos por intereses de la banca.
Otro 44% proviene de créditos a los gobiernos federal, estatales y municipales.
Si sumamos lo que paga el gobierno a los bancos por sus créditos y por el rescate bancario llegamos a la conclusión de que la banca obtiene 60.4% de sus utilidades tan sólo por intereses del dinero que los contribuyentes aportamos al erario público... mientras otorga créditos apenas equivalentes a menos de 16% del PIB para el desarrollo de proyectos productivos que impulsen el crecimiento económico nacional.
1.4 El eterno rescate: exigencias actuales
Con todo, hay un detalle fundamental en esta historia: resulta que los pagarés devengan intereses, figuran entre los activos bancarios y forman parte de las previsiones respecto al débito del gobierno federal... sin ser deuda pública.
¿Por qué? Porque cuando las autoridades emitieron los pagarés carecían de facultades plenas para ello y porque lo hicieron sin el aval del Congreso de la Unión que, debido al monto involucrado, antes de aprobar su transformación en deuda pública exige auditar las operaciones del rescate bancario.
Con ese mandato el Poder Legislativo busca transparentar los hechos, deslindar responsabilidades y, lo más importante, reducir de cada pagaré la suma equivalente al monto de los créditos irregulares que los bancos vendieron al gobierno de manera ilícita.
Sólo después de tales auditorías, podrá recibir luz verde un eventual intercambio de los actuales pagarés por otras garantías de pago avaladas formalmente como deuda pública por el Congreso de la Unión.
(Padrinos en la banca. La historia reciente —sintetiza el investigador Carlos Fernández-Vega— ha sido conocida, padecida por todos los mexicanos: especulación, torpeza, avidez, usura, agio; rescate bancario y empresarial, Fobaproa, cien mil millones de dólares, 20% del producto interno bruto, robo del siglo; embargos masivos, multitudinaria quiebra de empresas productivas; banqueros ricos, banca pobre; estatización, reprivatización, quiebra, extranjerización, regalo para los capos del sistema financiero trasnacional...)
De ahí que los bancos tengan ahora prisa por concretar ese intercambio de instrumentos financieros.
Por eso a mediados de 2004 se declararon dispuestos a permitir las nuevas auditorías, aunque intentan limitarlas para evitar ofrecer cuentas claras de su incumplimiento de acuerdos en el rescate bancario; ocultar el alcance real de los recursos que recibieron por concepto de capitalización, y encubrir factores de tanta importancia como los datos relativos al nivel de sus reservas... que abultan incluyendo en ellas los montos que amparan los pagarés.
El resultado de tales auditorías está próximo a conocerse y, por tanto, se acaba el tiempo para exigir una revisión integral de las operaciones del rescate bancario que ayude a reducir su costo fiscal e impacte de manera directa en el bolsillo de los mexicanos, liberando recursos públicos vitales para el desarrollo económico nacional.
1.5 Introducción al recuento de los daños
Defraudación fiscal, tráfico de influencias, uso indebido de atribuciones, conflicto de intereses, fraude corporativo, uso de información privilegiada, engaño y perjuicio a la nación, son algunas de las denuncias que desde hace una década envuelven al rescate bancario y sus protagonistas.
Hoy, sin que a las acusaciones responda castigo alguno contra los responsables, éstos por el contrario conservan cotos de poder político-financiero con los que tejen una red en la cual pretenden cobijar sus pecados al amparo de la impunidad.
Mientras ellos continúan acrecentando sus ganancias, ya dos generaciones de mexicanos cargamos una deuda por casi 7 mil pesos cada uno, que si nada cambia terminaremos de pagar en 70 años y cuya carga pasaremos a por lo menos una generación más, a nuestros nietos.
Ésta es la banca privada del México moderno: la que obtiene de los intereses por el rescate bancario y del cobro por comisiones consideradas entre las más caras del mundo, el grueso de sus utilidades; la que pertenece casi en su totalidad al capital extranjero; la que hace de la transparencia su peor enemigo; la que sin reparo alguno somete a los ahorradores o clientes a prácticas bancarias que no aplica en sus países de origen; la que incumple de manera sistemática los principios básicos que justifican la existencia misma de la banca en cualquier otra región del planeta; la que apenas dedica 5% de sus recursos al financiamiento de tareas productivas indispensables para el impulso de actividades productivas, la generación de empleos y el crecimiento económico nacional; la que privilegia en cambio las tarjetas de crédito individual, los préstamos para la compra de automóviles, las empresas temporales u otros mercados que ofrecen ganancias en corto plazo; la que insiste sin disimulo en perpetuar la sangría de nuestros recursos públicos a costa del bienestar de tres o más generaciones de mexicanos.
Por eso aunque a muchos les parezca lo contrario, el eterno rescate de la banca privada conlleva sin remedio un alto costo para el bolsillo de todos los mexicanos.
Sobre responsabilidades, beneficios, víctimas, ilícitos y castigos previstos por la ley, así como de caminos aún abiertos para disminuir el costo fiscal del rescate bancario, reflexionamos en los próximos capítulos.
Y como resulta indispensable tener claro el origen de un asunto que ahoga nuestro presente e hipoteca nuestro futuro, comencemos... por volver al pasado.
Cuadro 1.1
Fuente: Condusef.
Cuadro 1.2
|
Fuente: Condusef. |
Cuadro 1.3
Fuente: Condusef.
Cuadro 1.4
| Color de rosa Hoy la banca privada mexicana es más sólida que nunca en su historia, practica una nueva intermediación financiera e impulsa una vigorosa expansión del crédito... Es el panorama que, a contrapelo de lo que afirman economistas independientes respecto al papel que de la banca en México, presentó en marzo pasado Manuel Medina Mora en vísperas de concluir su periodo como presidente de la Asociación de Bancos de México (ABM). Según Medina, ya se inició la reducción de comisiones y cuotas interbancarias; el crecimiento del crédito alcanzó a enero último una tasa de 28% “en términos reales”; ahora se canaliza para el sector privado 55% del ahorro, mientras que hace dos años la cifra era de sólo 23%; el crédito al consumo aumenta en 45% anual; el hipotecario en 26%; y los préstamos a empresas en 21%. Sin embargo, al entrar en detalles Medina Mora confirmó que la banca sigue privilegiando los créditos para negocios de corto plazo y utilidades fáciles: en préstamos al consumo, se otorgaron en 2004 aproximadamente 5 millones de nuevos financiamientos, de los que 3 millones fueron para tarjetas de crédito y los otros 2 para gastos personales y compra de automóviles. En cambio, respecto al financiamiento empresarial evitó entrar en detalles y se limitó a informar que la banca “ha expedido más de 105 mil cartas de cumplimiento a pequeñas empresas con ventas de 20 millones de pesos anuales”. De montos, sectores o resultados... ni hablar. |
Cuadro 1.5
Fuente: Condusef.
Cuadros para cierre de capítulo
| Algunas fechas clave En 1886 se constituye la Bolsa Mercantil de México, que en 1895 cambia su denominación a Bolsa de México, S.A; en 1908 a Bolsa de Valores de México, SCL; en 1933 a Bolsa de Valores de México, S.A. y en 1975 a Bolsa Mexicana de Valores (BMV). El Banco de México abre sus puertas el 1 de septiembre de 1925. Actualmente, por mandato constitucional, es autónomo y su objetivo prioritario es procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional, así como salvaguardar el sistema generalizado de pagos. El 1 de septiembre de 1982, José López Portillo anuncia en su último informe presidencial tanto el control generalizado de cambios como la estatización de la banca privada del país. Los antiguos bancos privados conservan sus nombres y funcionan como entidades distintas, mientras que sus directores son designados por el Estado a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. La administración de Miguel de la Madrid, que entra en funciones en diciembre de 1982, toma diversas medidas para liberalizar y fortalecer los mercados de seguridad y consolidar las operaciones de los bancos pertenecientes al Estado. En 1983 se crea el Fideicomiso para la Cobertura de Riesgos Cambiarios (Ficorca), mediante un préstamo del exterior para financiar el déficit fiscal, la deuda externa y la actividad productiva. Este fondo se emplea para salvar de la quiebra a 20 grandes empresas, al asumir pasivos por 12 mil millones de dólares mediante garantías del Banco de México. En 1987 se registra el llamado crack de la BMV, arrastrada por la crisis en la bolsa de valores de Nueva York, lo que provoca el desplome del sistema bursátil nacional y otra devaluación del peso frente al dólar. En 1995, la peor crisis financiera en la historia moderna del país pone a la banca reprivatizada en el borde del colapso. El gobierno del ex presidente Ernesto Zedillo decide aplicar recursos públicos para el rescate bancario. |
| Datos básicos Sesenta bancos fueron nacionalizados en 1982. Permanecieron fuera del control estatal sólo Citibank y el Banco Obrero. La indemnización a los banqueros afectados ascendió a 118 mil millones de pesos. Del total de instituciones estatizadas, 11 fueron subsecuentemente liquidadas. Las otras 49 fueron consolidadas a través de fusiones, y quedaron sólo 18 bancos comerciales más la banca de desarrollo. |
CAPÍTULO II
Volver al pasado
Mira las estrellas, Caspar. En lo alto está lo eterno.
Nosotros no debemos olvidarlo como lo han olvidado
todos los demás. El olvido es la causa
de la perversidad del mundo.
Jacob Wasserman
2.1 Lágrimas y pifias: estatización fugaz
En 1980 las perspectivas económicas del país eran tan promisorias que, según el presidente en turno, los mexicanos debíamos “aprender a administrar la abundancia”. Pronto el sueño se transformó en una pesadilla financiera y para contrarrestarla se decidió nacionalizar la banca: los banqueros mexicanos pagaron entonces la ineficacia gubernamental como ahora, vía rescate bancario, la pagamos los contribuyentes.
Fue casi a punto de concluir su sexenio, en 1982, cuando el presidente José López Portillo no encontró mejor alivio al agobio que le causaba entonces el fracaso de su intento por incrustar a México en las filas del llamado Primer Mundo, que ordenar la nacionalización de los bancos privados.
En realidad se trató más bien de una estatización bancaria, pues la mayoría de aquellas instituciones financieras eran propiedad —o al menos estaban bajo control— de mexicanos.
Así respondió López Portillo al fin de la época de auge que vivió el país de 1978 a 1981 gracias al hallazgo de ricos yacimientos petroleros en la sonda de Campeche y un muy fácil acceso al crédito externo, que impulsaron el crecimiento de la economía en tasas nunca antes vistas: 8.4% en promedio anual, prácticamente con estabilidad de precios.
Más temprano que tarde, sin embargo, la caída de los precios del petróleo, el algodón y la plata dieron pie a una crisis que agravó la fuga de capitales, el desplome de las reservas financieras y el cierre de las fuentes de crédito, entre otros factores.
El problema creció por la irrefrenable compra interna de dólares: para protegerse de la catástrofe que se avecina, parte de la sociedad mexicana entró en un proceso de transacciones donde sólo el dólar otorga seguridad, por lo que la venta de casas, automóviles, terrenos u otros bienes se realizaba con la divisa extranjera.
Los bancos acumularon créditos, préstamos y operaciones financieras en dólares y “de una utilidad bruta de la banca, al 31 de agosto de 1982, de cerca de 18 mil 400 millones de pesos, más de 8 mil 900 provenían de operaciones cambiarias”, según Carlos Tello Macías.
En esas condiciones vino la devaluación del peso en casi 80% (de 26 a 47 pesos por dólar); el desequilibrio cambiario; la imposibilidad de cumplir pagos por el servicio de la deuda externa y una fuga de capitales de magnitud sin precedente: 2 mil 958 millones de dólares en 1980 y 10 mil 914 en 1981 (1.6 y 3.4% del PIB, respectivamente).
López Portillo culpó entonces a los bancos privados por la crisis financiera. En consecuencia, y como último recurso para equilibrar la economía bajo su sexenio, anunció —en medio de un llanto vergonzoso para un presidente— la estatización bancaria (Cuadro 2.1).
(Como un perro. He expedido, en consecuencia —anunció López Portillo en su sexto y último Informe de Gobierno—, dos decretos: uno que nacionaliza los bancos privados del país, y otro que establece el control generalizado de cambios. Es ahora o nunca. Ya nos saquearon. México no se ha acabado. No nos volverán a saquear.)
Carlos Tello, director del Banco de México durante los 90 días que restaban al gobierno de López Portillo, afirma que la medida fue “desde luego correcta, adecuada y muy necesaria. Los bancos en aquella época funcionaban mal, con préstamos entre los propios accionistas, que no se realizaban mediante un análisis riguroso de riesgo. Muchos estaban, para todo efecto práctico, quebrados. Y por lo demás, alentaban y estimulaban la fuga de capitales”.
Pero Jesús Silva Herzog, secretario de Hacienda en aquellos días, coincide con otros economistas al señalar en cambio que se trató sin duda de “un error histórico”, pues la estatización quebrantó la vieja alianza entre el Estado y los empresarios, que se sintieron traicionados, rompieron con la burocracia política y redefinieron su estrategia de negocios por completo al margen de los objetivos gubernamentales.
Por si fuera poco, Tello Macías revela que por decisión del difunto mandatario “se realiza un pago excesivo como indemnización: en el caso de los tres principales bancos (Banamex, Bancomer y Serfin) se pagan 118 mil millones de pesos, en lugar de la cifra que había yo propuesto en 1982, de 47 mil millones de pesos. Además el pago queda exento de impuestos”.
No pocos economistas consideran por ello que la nacionalización bancaria fue una medida puramente demagógica por parte de López Portillo, quien sabía que los bancos volverían pronto a manos del sector privado.
(Sustituto débil. La anécdota que recuerdo —contaría José López Portillo veinte años después— es que mandé a mi hijo Pepe a decirle a Miguel de la Madrid Hurtado, quien ya era presidente electo, que yo había tomado esa providencia, la de la nacionalización. La reacción de Miguel fue de sorpresa y repetía: “¡Qué le voy a decir a Agustín! ¡A Manuel!” Fueron las “observaciones” que hizo. Ahí me di cuenta de que De la Madrid en esa época no era el candidato idóneo para soportar una medida tan fuerte como la nacionalización de la banca.)
De hecho, apenas llegó al poder en diciembre de aquel mismo 1982, el ex presidente Miguel de la Madrid buscó de inmediato congraciarse con la clase empresarial y dos años después, en mayo de 1984, anunció la venta de al menos 34% de las acciones de empresas en poder de los bancos estatizados (Cuadro 2.2).
Dio con ello el primer paso de su proyecto para, sin ceder todavía la banca estatizada, reconciliar a sus ex propietarios con el gobierno federal ofreciéndoles mecanismos que les permitieran intervenir en la creación de una banca mixta en la que podrían hacer de nuevo provechosos negocios, controlando las operaciones cambiarias, por ejemplo.
Y es que resultaba entonces absurdo desprenderse del control de los bancos expropiados: según reportes de la Bolsa Mexicana de Valores, durante su operación entre 1986 y 1990 las utilidades del sector aumentaron nada menos que 16.4%, mientras que su cartera vencida cayó más de 57% en términos reales.
Pero como suele ocurrir con frecuencia en México, el éxito relajó la disciplina financiera y la corrupción otra vez comenzó a cabalgar sin freno. De manera gradual, frecuentes escándalos por malos manejos en la banca estatizada sirvieron de abono a la reprivatización bancaria y ésta comenzó a tomar forma cuando la venta de paraestatales como fuente de recursos públicos se puso de moda en el país.
Pronto la reprivatización se convirtió en una algo ineludible, en una medida que todos aguardaban y a la que sólo faltaba poner fecha concreta. Lo haría en mayo de 1991, durante su tercer año de gobierno, el ex presidente Carlos Salinas de Gortari...
2.2 La reprivatización según Sa(n)linas
A pesar de las quejas de los ex propietarios de la banca estatizada, lo cierto es que durante la crisis financiera que vivió el país en 1982 aquellos banqueros enfrentaron serias dificultades a causa de un alto endeudamiento en dólares que, inclusive, amenazaba con llevarles a la quiebra. Al expropiar la banca e indemnizarlos, esos problemas los absorbió el Estado. El mismo que después les vendió las acciones que de productivas empresas poseían los bancos, para luego abrirles la puerta al manejo de la intermediación financiera y la compraventa de divisas: desestatizar la banca resultó después, en el sexenio salinista, el penúltimo ingrediente de un negocio redondo para el sector privado.
En diciembre de 1988 Carlos Salinas de Gortari asumió la presidencia en medio de tal ebullición política, que hizo de la solución de los problemas económicos su prioridad... y de paso transformó esa tarea en el camino ideal para resolver el conflicto político (Cuadro 2.3).
Se apoyó con ese objetivo en un gabinete económico que integraron los llamados “hijos pródigos del neoliberalismo”: funcionarios como Pedro Aspe, Guillermo Ortiz Martínez, José Ángel Gurría o Ernesto Zedillo.
Ya desde 1988 el gobierno salinista inició un proceso denominado Reforma Financiera, para implantar las bases de la liberalización y la modernización del sistema. En 1990 modificó los artículos 28 y 123 de la Constitución, suprimiendo la exclusividad del Estado en la prestación del servicio de banca y crédito. En 1992 y 1993 reformó diversos ordenamientos legales que regulaban al sector. Y el 5 de septiembre de 1990 se publicó el acuerdo presidencial que estableció los principios básicos del proceso para la desincorporación de las sociedades nacionales de crédito, así como sus objetivos prioritarios... Pero vayamos por partes.
El subsecretario de Hacienda, Ortiz Martínez —actual gobernador del Banco de México—, se convirtió en el virtual operador de la reprivatización al designársele para presidir el denominado Comité de Desincorporación de Bancos.
Su jefe inmediato en la SHCP, el secretario Pedro Aspe, allanó el camino mediante una campaña para convencer a propios y extraños de que la reforma emprendida por la administración de Salinas de Gortari “tiene como propósito fundamental que el Estado sea más eficiente, menos propietario, pero al mismo tiempo más capaz de satisfacer las demandas de la población”.
En su libro de memorias México, un paso difícil a la modernidad, el ex presidente revela que “al regresar Pedro Aspe de Davos, en febrero de 1990, le encomendó a Guillermo Ortiz la responsabilidad de coordinar los trabajos del grupo que conduciría la privatización de la banca. Lo hizo con la mayor discreción para evitar filtraciones que pudieran desordenar las fases previstas para alcanzar los consensos necesarios. En efecto, fue muy complicado construir esos consensos. Se trataba de la primera reversión de un vasto sector estatizado. Y no de un sector cualquiera, sino de uno que comprendía a las instituciones responsables de la intermediación financiera”.
Salinas admite que, con el fin de crear un entorno más competitivo para los bancos a reprivatizar, impulsó un amplio proceso de reformas al sistema financiero cuyos principales elementos resume con una cita de Ortiz: “Desde 1989 se liberalizaron las tasas de interés pasivas que habían estado controladas anteriormente por las autoridades financieras, liberándose también cuantiosos recursos crediticios a la sociedad que el gobierno utilizaba a través del encaje legal. Se llevaron a cabo dos reformas constitucionales: una para ampliar la participación social en el capital de la banca y la otra para dar autonomía al banco central. Se emitieron tres nuevas leyes: la de agrupaciones financieras, la de instituciones de crédito y la del Banco de México; se reformaron en 23 ocasiones diversas leyes que norman al sector; se desincorporaron las 18 instituciones de banca comercial; se negoció el capítulo de servicios financieros del Tratado de Libre Comercio de Norteamérica; finalmente, se establecieron los principales lineamientos de una nueva regulación prudencial” (Cuadro 2.4).
El 2 de mayo de 1990 llegó el momento de poner manos a la obra. Ese día, Salinas envió al Congreso de la Unión una iniciativa de reformas a los artículos 28 y 123 constitucionales que destacaba la “impostergable necesidad de concentrar la atención del Estado al cumplimiento de sus objetivos básicos: dar respuesta a las necesidades sociales de la población y elevar su bienestar sobre bases productivas y duraderas, lo cual será posible evitando subsidios, privilegios y abusos”.
Bastaron 10 días para que su propuesta se aprobara en el Poder Legislativo y apenas tres meses después Aspe planteó los requisitos que debía cumplir todo aquel con aspiraciones de participar en la compra de los bancos (Cuadro 2.5).
(Siempre hay un pero. Entre enero y febrero de 1990 —recuerda el ex presidente Carlos Salinas de Gortari en su libro de memorias— la nueva realidad internacional se hizo evidente para mi gobierno (...) Si bien los empresarios y financieros internacionales mostraban interés ante el proceso de reforma mexicano, el entusiasmo estaba lejos de traducirse en inversiones concretas. Lo que les interesaba era el nuevo mundo de la Europa unificada y los países del centro y el este. Necesitábamos acelerar el paso hacia una nueva ofensiva, innovadora y ambiciosa.)
En 1991 se inició la reprivatización formal del sistema de banca múltiple para promover una economía abierta. Las autorizaciones de bancos se licitaron al mejor postor. En las bases de desincorporación se establecieron medidas para evitar la concentración en pocas manos y para garantizar la participación de capitalistas grandes, pequeños y medianos.
Además, expresamente se ordenó que “el Consejo de Administración de las instituciones (desincorporadas) debe estar integrado por personas de reconocida honorabilidad, que cuenten con amplio conocimiento y experiencia en materia financiera y administrativa”.
La desestatización se concretó en un lapso de 13 meses y según Salinas el gobierno federal recibió por ella “39 mil 711 millones de pesos (y) como en el resto de las privatizaciones, los recursos obtenidos también se destinaron íntegramente al fondo para el pago de la deuda interna”.
En medio de todo el proceso, los mismos que antes aplaudieron a José López Portillo por estatizar la banca privada, ovacionaron también a Carlos Salinas de Gortari por reprivatizarla.
2.3 Neobanqueros instantáneos
Pero lejos de garantizar que los bancos quedaran en manos de quienes conocían a fondo el negocio bancario, el “octálogo de Aspe Armella” sirvió más bien para la reafirmación de que las reglas son para romperse: empresarios, dueños de casas de bolsa e inversionistas inexpertos en el sector terminaron controlando la banca reprivatizada (Cuadro 2.6).
Se licitaron 18 bancos, cuyos precios alcanzaron hasta 5.3 veces más que su valor en libros y representaron utilidades para el gobierno por casi 12 mil 500 millones de pesos.
Pero resultó evidente la falta de apego a las condiciones que impuso el mismo gobierno para garantizar un proceso adecuado, puesto que desde que se anunció la licitación destacaron entre los interesados grupos financieros representados por once casas de bolsa y siete agrupaciones particulares: los compradores estaban principalmente relacionados a sectores empresariales e industriales a los que las casas de bolsa sirvieron como intermediarias para comprar los bancos.
Por eso en la mayoría de los casos los compradores carecían de experiencia financiera o crediticia y de conocimiento técnico suficiente para realizar sanas prácticas bancarias, lo cual provocó a su vez que resultaran incapaces de contratar equipos de administración eficientes.
Lo peor, sin embargo, trascendió con el paso de los años: en muchos casos gran parte de la compra se financió con recursos que prestaron a esos grupos bancos ya privatizados, como sucedió en lo relativo a Inverlat, Banco Unión o Banco Internacional.
Esto dio lugar a que desde un principio las instituciones desincorporadas no tuvieran una sólida capitalización: fueron negocios que se echaron a andar con capital de papel (dinero prestado) y de saliva (mediante acuerdos verbales).
La primera venta se concretó a mediados de 1991, cuando la casa de bolsa Probursa compró Multibanco Mercantil de México en una operación que apoyaron grupos como Sidek, Bufete Industrial e IMSA.
Después los operadores de la casa de bolsa Inverlat adquirieron Banpaís; Banca Cremi pasó a manos de la casa de bolsa Multivalores y Banca Confia quedó en las del Grupo Abaco... hasta que al final se vendió Banoro en similares condiciones.
Prácticamente de la nada, saltaron de lleno al negocio neobanqueros como José Madariaga Lomelí, Julio César Villarreal, Jorge Lankenau Rocha, Hugo Villa Manzo, Carlos Cabal Peniche o Isidoro Rodríguez Sáez, entre otros.
Casi al finalizar el sexenio, las instituciones financieras internacionales consideraban al gobierno salinista como un éxito rotundo. Tanto así que, a mediados de 1994, México ingresó al club de los ricos, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).
Sin embargo, la pretensión de Salinas por pasar a la historia como el gran estabilizador de la economía mexicana no se cumplió: la venta de los bancos se transformó en un escándalo en septiembre de 1994, cuando las autoridades intervinieron Banca Cremi-Unión para investigar un fraude cometido por Carlos Cabal Peniche, en el primero de los ilícitos que salieron a la luz pública durante los siguientes meses.
En el negocio redondo que significó la reprivatización para los neobanqueros todavía no se cerraba el círculo, pues faltaba que incrementaran todavía más sus ganancias vía el rescate bancario que instrumentó al poco tiempo el gobierno del ex presidente Ernesto Zedillo.
2.4 Errores decembrinos
Con evidente optimismo, algunos especialistas destacaban que bajo el gobierno de Salinas de Gortari el crecimiento económico trajo consigo mejores condiciones de vida que se tradujeron en más fuentes de trabajo, caída del desempleo abierto y aumento del salario promedio en términos reales.
Sin embargo, sólo tres semanas después de que Zedillo asumió la presidencia de la república el sueño de ver convertida en realidad la promesa de ingresar al denominado Primer Mundo se desvaneció de manera por demás estrepitosa: el gobierno anunció una depreciación del peso en 15 puntos porcentuales frente al dólar... pero en unos cuantos meses la devaluación alcanzó 100% y la paridad de 3.60 pesos por dólar vigente en los primeros días de diciembre de 1994 pasó a 7.50 en marzo de 1995.
La devaluación contrajo los niveles de productividad en el país, disparó las tasas de interés y redujo la capacidad de pago de los deudores.
No pocos economistas consideran ahora que Zedillo agravó la crisis al informar que se venía la devaluación a industriales y banqueros connotados de México, pero no a inversionistas de Wall Street que se sintieron traicionados y para recuperarse provocaron que la depreciación se profundizara todavía más.
El mismo Salinas de Gortari afirma en sus memorias que, ya como presidente electo, Zedillo reveló en diversas charlas con el mandatario saliente su inclinación a devaluar el peso en un intento por frenar la inestabilidad en el mercado cambiario.
Hasta entonces el esquema del régimen cambiario consistía en dejar que el tipo de cambio flotara dentro de una banda que se ensanchaba casi diariamente. Antes incluso de asumir el poder, frente a la inestabilidad que provocaba la desconfianza de inversionistas —sobre todo extranjeros— por la llegada del nuevo equipo económico al gobierno federal, la idea de Zedillo era permitir de plano la libre flotación.
Así lo informó en aquel diciembre fatídico el ya flamante mandatario —por motivos todavía inexplicables del todo— a un grupo de alto nivel del sector privado que, por el contrario, le sugirió que antes de instituir la libre flotación hiciera otro intento por estabilizar al mercado cambiario mediante un aumento del techo de la banda.
Sin más, el gobierno zedillista postergó la implantación de su plan para modificar el esquema cambiario... mientras por lo menos algunos de aquellos hombres del poder económico comenzaron de inmediato a cambiar cientos de millones de pesos a dólares —tal como sucedió durante la crisis de 1982— para sortear la devaluación que sabían inminente.
Esas operaciones cambiarias resultaron letales cuando los empresarios las multiplicaron al máximo para cubrir sus deudas en dólares: tan sólo del 20 al 21 de diciembre de 1994, unos cuantos mexicanos vaciaron de las reservas internacionales nada menos que 4 mil 633 millones de dólares —cifra que representa la salida de capitales más elevada del México moderno en un sólo día— y el banco central perdió así prácticamente la mitad de sus reservas (Cuadro 2.7).
La confirmación oficial de tal revés a nuestra economía se halla en el documento titulado Exposiciones sobre la Política Monetaria, que envió el Banco de México al Congreso en febrero de 1995.
Por si fuera poco, al error de anunciar virtualmente con tres días de adelanto la devaluación hay que sumar el yerro de que ésta se dio por fin el jueves 22.
¿Qué implicó esto? Primero, que del 20 al 21 de diciembre las autoridades respetaron el acuerdo en torno de mantener el esquema cambiario y quienes disponían de información privilegiada aprovecharon esa circunstancia provocando una millonaria sangría en la reserva de divisas.
Segundo, que al ejecutar la decisión dos días antes del fin de semana, se permitió a sectores diversos reaccionar mediante transacciones que tuvieron tiempo suficiente para incidir en el efecto de la medida en los mercados financieros internacionales. ¿Por qué no se cumplió la regla de oro del mercado cambiario, donde siempre se anuncia una devaluación en vísperas del fin de semana con el fin de aminorar esos dañinos efectos?
Al ex presidente Zedillo no le preocupa responder a esas inquietudes: su mayor interés consiste en señalar a Salinas de Gortari como el verdadero responsable de la crisis financiera que le hizo explosión en las manos cuando no había cumplido siquiera un mes a la cabeza del Poder Ejecutivo.
El caso es que, sea quien fuere responsable de la crisis, ésta obligó en 1995 a realizar ajustes y buscar fondos para cubrir los compromisos financieros del país, evitar la hiperinflación y corregir el desequilibrio en la cuenta corriente.
El gobierno pidió apoyo a Estados Unidos y éste abrió en favor de México una línea de crédito por 20 mil millones de dólares —para la cual se otorgó como garantía ¡la riqueza petrolera nacional!—, mientras instituciones financieras internacionales y otros gobiernos desembolsaron préstamos por 30 mil millones más.
Ese fondo sirvió para transformar pasivos de corto plazo y alto costo por otros de mayor plazo y menos caros, con lo cual se resolvió el problema inmediato de liquidez.
Al finalizar su gobierno, Zedillo había pagado esas deudas, dejaba un “blindaje financiero” de casi 24 mil millones de dólares para evitar la tradicional crisis económica sexenal para beneficio de su sucesor en la presidencia... y una deuda por casi 800 mil millones de pesos que por el rescate bancario pagamos desde hace una década todos los mexicanos.
2.5 La realidad supera la ficción
Alguna vez, cuando como titular de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público hacía campaña de convencimiento sobre lo conveniente de la reprivatización, Pedro Aspe subrayó que debía cuidar mucho el proceso porque no iban a venderse manzanas: eran bancos.
Pero a la luz de sus resultados, es obvio que las autoridades mismas no aplicaron el debido esmero ni en la licitación —es decir, en la selección de los postores— ni en la venta ni en la revisión de reglas públicas de control o vigilancia sobre las operaciones de la banca reprivatizada.
¿Qué ocurrió? Que los bancos, para sorpresa de muchos, se cotizaron incluso por encima de su valor en libros y los compradores tenían tal presión por ganar dinero que se dedicaron a otorgar créditos a quien se dejara.
Hubo en este sentido un error fundamental: el criterio para vender los bancos básicamente lo dictó el precio, la vieja norma del mejor postor. Aunque la banca es un servicio público, una concesión que otorga el gobierno para garantizar el acceso ciudadano a esa clase de servicio público, predominó el ¿quién da más? Y quien dio más fue un grupo que no necesariamente tenía experiencia, calidad moral ni conocimiento técnico apropiado para manejar un banco.
Sólo que cuando no hubo ya forma de seguir negándolo era demasiado tarde. La manzana reveló toda su podredumbre al enfrentar el riesgo del colapso en que la ubicó la crisis financiera de 1995 y que le obligó a poner las cartas sobre la mesa como condición ineludible para recibir el apoyo que con tanta urgencia requería.
La crisis agravó el problema de insolvencia y cartera vencida de los bancos. Numerosas empresas dejaron de cumplir sus obligaciones bancarias y se registraron retiros masivos de capital debido a la desconfianza hacia las instituciones de crédito, que daban ya muestras de sufrir el riesgo de un colapso financiero.
En ello incidieron además administraciones deficientes, ausencia de regulación y supervisión adecuadas, créditos relacionados (aquellos que los bancos otorgaron a individuos o empresas con las que compartían intereses económicos), préstamos inducidos políticamente y una evidente ineficiencia en los marcos legal y jurídico.
Los bancos registraron en 1991 ganancias por mil 300 millones de dólares, que para 1994 ascendieron a 2 mil 500 millones. Pero en 1995 la devaluación y el alza de las tasas de interés generaron un desequilibrio cambiario y crediticio en la operación de los bancos que se calcula sobrepasó los 25 mil millones de dólares.
Esa debacle dio lugar al rescate que Zedillo implementó a través del Fondo Bancario de Protección al Ahorro (Fobaproa). Éste atrajo tal atención sobre los bancos en problemas que al fin se atendieron denuncias originadas ya desde los primeros pasos hacia la reprivatización y terminó confirmándose con creces la existencia de graves irregularidades financieras en la desincorporación de la banca estatizada.
Dicha irregularidades son tema de análisis páginas más adelante, donde se detalla cómo se permitió a los socios de Banco Obrero adjudicarse un último crédito multimillonario antes de la intervención de las autoridades; cómo Carlos Cabal Peniche adquirió el grupo Unión-Cremi mediante préstamos del propio banco; cómo sucedió lo mismo en los casos de Banpaís y Banco de Oriente; cómo Bancomer fungió como administrador de Promex antes de comprarlo a un precio irrisorio; cómo se benefició Banamex de su ingreso a programas del rescate bancario sin calificar para ello; cómo al menos 57% de la cartera que vendió Bital nunca debió ser adquirida por el Fobaproa; cómo Pronorte otorgó 74% de sus préstamos a sólo tres clientes...
Cómo, en fin, todos los bancos incurrieron en la ilegalidad de ceder créditos a sus propios accionistas o grupos relacionados y dieron lugar así a la crisis bancaria más grave de la historia financiera nacional.
Cuadro 2.1
| Afectados Entre los 66 bancos expropiados en 1982 destacan los casos de Bancomer, Banamex, Serfin, Multibanco Comermex, Aboumrad, Cremi, Comercial Capitalizador, Comercial del Norte, Banco de Oriente, del Interior, Monterrey, Regional del Norte, Financiera Crédito de Monterrey e Hipotecaria del Interior. El ex secretario de Hacienda Jesús Silva Herzog señala que en el proceso de estatización “las únicas dos excepciones fueron Citibank, al que se le da la nota de respeto en reconocimiento a que fue el único banco extranjero que permaneció en México después de la expropiación petrolera de 1938, y el Banco Obrero, por razones políticas”. |
Cuadro 2.2
| Privatización parcial Entre aquel 34% de los activos no bancarios que el gobierno de Miguel de la Madrid decidió revender al sector privado al asumir la presidencia se contaban, según el investigador Carlos Fernández-Vega, “gruesos paquetes accionarios de empresas como Seguros América Banamex, Industria Luismin, Industrias Peñoles, Liverpool, Aurrerá, Frisco, Organización Roberts, Visa, Hoteles Calinda, Camino Real, IEM, Condumex, Grupo Asbestos, Celanese Mexicana, John Deere, Hotel Sheraton Puerto Vallarta, Aviones BC, Afianzadora La Guardiana, Mexalit, Teléfonos de México, Sanborns, Palacio de Hierro, Kimberly Clark, Grupo Industrial Minera México, Fábricas de papel Loreto y Peña Pobre, Anderson Clayton, Seguros de México (antes Seguros Bancomer), Química Flúor, casa de bolsa Bancomer, Inmboliria Cancún Caribe, Cydsa, Visa, Vitro, Seguros Monterrey, Grupo El Asturiano y Union Carbide, por citar sólo algunos de los más de 300 corporativos no financieros ligados a la banca”. |
Cuadro 2.3
| El ascenso de la tecnocracia Raúl Salinas Lozano, ex senador y ex secretario de Industria y Comercio, tuvo durante años la idea fija de impulsar a uno de sus hijos a la presidencia de la república: al final fue Carlos quien mejor se desenvolvió en la política y transformó en realidad ese sueño paterno. Al terminar sus estudios en Harvard en 1979, Carlos Salinas de Gortari regresó al país; trabajó como catedrático en varias universidades y escaló posiciones en el gobierno federal hasta 1982, cuando su antiguo profesor en la UNAM, Miguel de la Madrid, asumió la presidencia de la república y lo designó secretario de Programación y Presupuesto. Ahí su trabajo —rodeado de un equipo de jóvenes colaboradores— destacó por la revitalización de la dependencia e innovadores propuestas para combatir la crisis económica de aquellos días. Llegado el momento para designar al candidato del PRI a la sucesión presidencial, De la Madrid organizó una pasarela entre Alfredo del Mazo, secretario de Energía; Manuel Bartlett, de Gobernación; Gustavo Petricioli, de Hacienda; Ramón Aguirre, regente del DF; Sergio García Ramírez, procurador general, y Salinas (que para entonces había logrado que saliera de la SHCP Jesús Silva Herzog, con quien mantenía serias diferencias en cuanto a la conducción de la política económica). La vieja guardia priista, apoyada principalmente por el sector obrero, se inclinó por Alfredo del Mazo; pero grande fue la sorpresa cuando el designado resultó Salinas de Gortari. Así la tecnocracia, impulsada por el presidente De la Madrid, ascendió al círculo más alto del poder: desde la presidencia de la república, Salinas acumuló un poder político, económico y social no visto en el país desde la administración de Lázaro Cárdenas del Río. |
Cuadro 2.4
| En economía, un cambio real Al margen de interpretaciones simplistas, prejuicios o evaluaciones viscerales, nadie niega el éxito de la primera tarea que asumió el gobierno salinista: el saneamiento de las finanzas públicas. Y es que tan sólo durante su sexenio, el número de contribuyentes no asalariados aumentó de un millón 760 mil a cinco millones 660 mil (es decir, 222%), mientras la recaudación federal subió 32% en términos reales. De entrada, Carlos Salinas advirtió que si bien para su desarrollo México hasta entonces había sacado provecho del proteccionismo, los subsidios y la adquisición de empresas quebradas para salvar fuentes de trabajo, mantener esas políticas resultaba imposible porque muchas circunstancias habían ya cambiado. En 1988, el flamante mandatario impulsaba reformas financieras diversas mediante llamados a considerar, por ejemplo, que “el proteccionismo y la sobreregulación crean monopolios, abusos y subsidios indiscriminados”; la necesidad de impedir “que el gobierno gaste lo que no tiene, pues las finanzas públicas deficitarias producen inflación y ésta lastima más a los que menos tienen”, o el hecho de que “un Estado más grande no es necesariamente más capaz, ni uno más propietario es más justo”. Sus ideas fueron de manera gradual ganando adeptos, pues el ex mandatario era ducho en convencer a su auditorio con argumentos irrebatibles casi: licenciado en Economía por la Universidad Nacional Autónoma de México, obtuvo además en la Universidad de Harvard la maestría en Administración Pública, otra en Economía Política, y el doctorado en Economía Política y Gobierno. En resumen, su sexenio se caracterizó por un destacado crecimiento económico; la privatización (sin transparencia alguna, según muchos) de numerosas empresas paraestatales; el combate a la inflación (en sólo un año bajó más de 90 puntos); exitosos los pactos económicos anuales; la privatización bancaria, obteniendo el sector público hasta tres veces más por la venta que lo previsto por valuaciones internacionales, y la creación del Sistema de Ahorro para el Retiro, destinado a convertirse en la principal fuente de ahorro doméstico y de inversiones a largo plazo. Cabe destacar además que Salinas emprendió el esquema de creación de capital social más ambicioso de América Latina, el programa Solidaridad, que hoy sirve como ejemplo para otros países, al igual que el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos y Canadá que entró en vigor en enero de 1994. No todo fue por supuesto miel sobre hojuelas: entre enero y febrero de 1990 la nueva realidad internacional se hizo evidente para su gobierno y si bien los empresarios e inversionistas extranjeros mostraban interés ante el proceso de reforma mexicano, el entusiasmo estaba lejos de traducirse en inversiones concretas. Lo que les interesaba era el nuevo mundo de la Europa unificada y los países del centro y el este. A punto de terminar el sexenio, cuando en México y el mundo aparecía como “un genio” financiero al que se le designó en distintas ocasiones como “personaje del año”; cometió su más grave desacierto: en el segundo semestre de 1994 impidió la devaluación del peso que recomendaban los especialistas, aunque a lo largo del año se habían registrado cinco corridas contra nuestra moneda. Y mientras continúa hoy la polémica en torno al “error de diciembre”, Salinas de Gortari actualmente se desempeña como consejero ejecutivo del grupo Dow Jones. |
Cuadro 2.5
| El octálogo de la reprivatización En 1990, el entonces secretario de Hacienda Pedro Aspe Armella informa que todos aquellos aspirantes a comprar los bancos que ocho años antes nacionalizara José López Portillo deberán cumplir los siguientes requisitos y compromisos: 1.- Conformar un sistema financiero más eficiente y competitivo. 2.- Garantizar una participación diversificada y plural en el capital, con lo que se impiden fenómenos indeseables de concentración, y vincular la aptitud y calidad moral de la administración de los bancos con un adecuado nivel de capitalización. 3.- No servir para la especulación de unos cuantos. 4.- Asegurar que la banca mexicana sea controlada por mexicanos. 5.- En virtud de que se trata de un servicio de interés general y de que se manejan los recursos de la sociedad, se considerará importante que las instituciones se conduzcan con una sólida perspectiva de largo plazo, que propicie la confianza del público ahorrador. 6.- Se evitará la concentración en agrupaciones formadas por bancos, casas de bolsa, aseguradoras y otros intermediarios. 7.- Propiciar las sanas prácticas financieras y bancarias. 8.- Evitar la conformación de grupos financiero-industriales, ya que éstos concentran el ingreso y pueden provocar un uso ineficiente de los recursos. Ello dio lugar en el pasado a prácticas nocivas para la sociedad, como la canalización preferente de recursos otorgados a empresas relacionadas con los grupos bancarios o bien operaciones de complacencia. Fuente: Pedro Aspe. Discurso ante la Convención Bancaria el 13 de agosto de 1990. |
Cuadro 2.6
| ¿Tráfico de influencias? Para el investigador Carlos Fernández-Vega, pese a las reiteradas afirmaciones de completa transparencia con que la ex cúpula del gobierno salinista intenta lavarse las manos frente a la debalce en el sistema bancario, “en los hechos sólo los grandes grupos financiero-industriales, las principales casas de bolsa y los más connotados ex banqueros compraron las 18 sociedades nacionales de crédito ofrecidas en el sexenio de la solidaridad. Sólo como ejemplo, las casas de bolsa: Acciones y Valores compró Banamex; Operadora de Bolsa, Banca Serfin; Probursa, Multibanco Mercantil; Grupo Bursátil Mexicano, Banco del Atlántico; Prime, Banco Internacional (Bita); Inverlat, Multibanco Comermex; Estrategia Bursátil, Banoro; Mexival, Banpaís; Inverméxico, Banco Mexicano; Abaco, Confía. O los grupos industriales: Valores Monterrey-Visa compró Bancomer; Grupo Industrial Maseca, Banorte; empresarios del sureste (Carlos Cabal Peniche), BCH —después Banca Unión. Como referencia, cabe destacar que en abril de 1990, días antes del anuncio salinista, 8 de las 26 casas de bolsa acaparaban más de 65% de los CAPS: Acciones y Valores (Roberto Hernández y Alfredo Harp Helú) 19.29%; Operadora de Bolsa (Adrián Sada) 9.36; Abaco (Jorge Lankenau) 7.55; Interacciones (Carlos Hank Rhon) 7.53; Probursa (José Madariaga Lomelín) 6.66; Inverlat (Agustín Legorreta Chauvet) 5.99; CBI 5.12 y Grupo Bursátil Mexicano (Alfonso de Garay Gutiérrez) 4.06. Las 16 restantes se distribuían poco menos de 35% de tan preciados y generosos títulos”. |
Cuadro 2.7
| Algunos efectos de los errores de diciembre La inflación, que en noviembre de 1994 fue de 7% anual, pasó a 8% mensual hasta abril de 1995. La tasa de interés interbancaria, que antes de la crisis estaba en 18%, llegó a 110% en marzo. En consecuencia, gran cantidad de deudores de la banca se vieron imposibilitados para cumplir sus compromisos de pago: cientos de miles perdieron sus casas y otros bienes. En el primer semestre de 1995 el PIB cayó 5.8%. El índice de desempleo abierto, que en diciembre de 1994 era de 3.6% de la población económicamente activa, subió a 6.6% en junio de 1995 y hasta 7.6% dos meses después. El IMSS dio cuenta de la pérdida de 824 mil afiliados permanentes en los primeros meses de 1995. Ese mismo año casi 39% de las empresas productivas del país prácticamente paralizan sus actividades. Y entre la frialdad de las cifras destacan datos como estos: 3 mil 700 deudores terminan en prisión, más de 380 personas optan por el suicidio y miles sufren el embargo de al menos un millón 730 mil bienes muebles o inmuebles... |
CAPÍTULO III
El rescate
Para golpear el vientre de un coloso,
es necesario poder llegar hasta allí.
Charles Beudelaire
3.1 El único camino
¿Era el rescate de la banca necesario? Sí, ni duda cabe: estaban en juego los ahorros de 20 millones de personas; el sistema bancario; el de pagos; la confianza de los inversionistas nacionales y extranjeros, así como la calificación crediticia del país frente a diversas organizaciones financieras internacionales.
Por ello la intervención del gobierno federal para poner en marcha y garantizar el rescate bancario era urgente, obligado e inevitable.
Lo nocivo estuvo en la forma, en el abuso; en la toma de decisiones perjudiciales para las finanzas públicas, que impidieron además deslindar responsabilidades; en el intento de ocultar no sólo errores, sino incluso componendas y canonjías a un costo fiscal de casi 700 mil millones de pesos.
Imposible negarlo después de revisar los señalamientos respecto del sinfín de irregularidades, errores, negligencias e ilícitos que registró el proceso y que por la gravedad de sus efectos casi se antojan premeditados.
Hasta el argumento de que se realizó en defensa de los ahorradores es al final absurdo, si consideramos que la mayor parte del costo fiscal benefició sobre todo a dos millones (10%) de cuentahabientes, los que más tenían... pero ahora lo pagamos 100 millones de mexicanos.
Es el resultado de los errores que comenzaron con la decisión misma de utilizar al Fobaproa como herramienta clave del rescate bancario, aun cuando carecía de atribuciones formales para ello.
De hecho desde que se fundó el Banco de México en 1897 y hasta 1981, cuando se creó el Fondo de Protección al Crédito, no existió en el país un mecanismo específico para salvaguardar el dinero de los ahorradores.
En la práctica, el gobierno federal garantizaba el ahorro a través de fondos públicos que usaba ya para tomar el control de instituciones bancarias, ya para cumplir las obligaciones de éstas con los depositantes.
Esa tarea se desprende de una obligación que por ley corresponde al Banco de México: proteger el sistema de pagos de la economía, actuando como responsable de última instancia.
Sin embargo, el asunto demandaba mayores previsiones y en 1986 el gobierno creó el Fondo de Apoyo Preventivo a las Instituciones de Banca Múltiple (Fonapre) con la meta de acumular suficientes recursos para, en caso necesario, usarlos para financiar la estabilidad de instituciones bancarias que en esos años eran propiedad del gobierno como resultado de la estatización que decidió el presidente López Portillo en septiembre de 1982, cuando ya no pudo defender al peso “como un perro”.
(Sueños guajiros. El Estado mexicano —señalaba López Portillo al final de su sexto Informe de Gobierno— nunca ha expropiado por expropiar, sino por utilidad pública. La que ahora resolvemos libra, del libertinaje del cambio, a la libre iniciativa y al libre impulso productivo de los mexicanos, que la camisa de fuerza que un sistema parasitario les ha colocado (...) Ya cerramos la fuga de capitales.)
3.2 Fobaproa: herramienta improvisada
A principios de los años noventa y a raíz de la reprivatización bancaria que concretó el ex presidente Salinas de Gortari, surgió el tristemente célebre Fondo Bancario de Protección al Ahorro (Fobapoa) en sustitución del Fonapre y con la misma tarea (Anexo A).
El Fobaproa, sin embargo, implicó dos novedades de importancia fundamental.
En primer lugar, se creó con carácter de fideicomiso privado cuya tarea financiaban los bancos mismos a través del pago de cuotas para constituir un “fondo” de garantía para proteger el dinero de los ahorradores en cada banco, previniendo así casos de quiebra u otros problemas de solvencia.
La legislación respectiva estableció claramente que “la constitución del fideicomiso por el gobierno federal no le dará el carácter de entidad de la administración pública federal y por lo tanto no estará sujeto a las disposiciones aplicables a dichas entidades”.
Así, aunque privado, el fideicomiso quedó bajo administración del Banco de México y representantes de éste, de la Secretaría de Hacienda y de la hoy Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV, en ese entonces sólo CNB) integraban el Comité Técnico del organismo para operar “los términos y condiciones de los apoyos que se otorguen con cargo al fondo; los depósitos, créditos y demás obligaciones, así como el importe de éstos objeto de protección expresa, la periodicidad con la que habrán de cubrirse las aportaciones ordinarias, así como las demás facultades que se prevean” en su contrato constitutivo.
En resumen: el Fobaproa se integró con el financiamiento de los propios bancos, cuyas cuotas servirían como un seguro de depósitos para permitir “operaciones preventivas tendientes a evitar problemas financieros” y enfrentar el eventual riesgo de quiebra de alguno de sus miembros.
En segundo lugar, las normas del nuevo fideicomiso preveían que para recibir ayuda financiera del Fobaproa los bancos estarían obligados a garantizar previamente el pago puntual del apoyo.
De esta manera el monstruo de negligencia y corrupción en que se convertiría el Fobaproa y cuyo alimento principal fueron los recursos públicos —el dinero de todos los mexicanos—, nació como una inofensiva y bien intencionada “aseguradora de bancos privados” cuyo marco de acción y objetivos estaban claramente definidos en el artículo 122 de la Ley de Instituciones de Crédito de esos años.
El fideicomiso funcionaba, como ya señalamos, bajo el mando de su Comité Técnico (que recibía el apoyo de un subcomité operativo), el cual era el órgano supremo de decisión y lo integraban nueve miembros: el Banco de México, Hacienda y la CNBV tenían ahí dos representantes cada cual, mientras los tres restantes eran funcionarios del mismo Fobapoa.
Es importante adelantar que la CNBV, entonces presidida por Eduardo Fernández, fue la única entidad que contó con acceso total a la información sobre los bancos durante la crisis financiera de 1995, por lo cual jugó un papel determinante en la toma de decisiones que llevó a cabo ese comité para el rescate bancario.
Tales eran las características del fideicomiso cuando las autoridades financieras decidieron utilizarlo, frente a la debacle bancaria que aceleró el error de diciembre, como instrumento de las operaciones que ideó el gobierno zedillista para salvaguardar el dinero de los ahorradores... pero luego se modificaron hasta resultar, por el contrario, en el rescate de los bancos privados.
Fue un gravísimo error de diagnóstico inicial pues, como no estaba diseñado para “rescatar bancos” y su objetivo era fundamentalmente servir como “seguro de depósitos”, el Fobaproa ni tenía los recursos necesarios para enfrentar una crisis de tal magnitud ni contaba con las atribuciones legales y administrativas para instrumentar el rescate bancario.
Ilustran claramente lo anterior dos hechos que, paradojas de la economía, trascendieron mucho antes del error de diciembre, en uno de los casos, y mucho después del rescate bancario, en el otro.
El primero se conoció en septiembre de 1994, cuando las autoridades financieras cayeron en cuenta de que a raíz de la intervención y quiebra de Banca Unión el Fobaproa no contaba con suficientes recursos para prevenir la eventual crisis de otos bancos.
El segundo hasta casi 9 años después, cuando Bernardo González Aréchiga, ex integrante de la Junta de Gobierno del Instituto de Protección al Ahorro Bancario (IPAB), entregó en abril de 2003 al Congreso de la Unión sus Memorias de Labores, en uno de cuyos capítulos señaló textualmente:
El terrible dilema que confrontó el Fobaproa, según uno de los responsables más importantes del rescate, se resume en la siguiente frase: “A raíz de la crisis bancaria de 1995, nosotros tuvimos que escoger entre cumplir la ley y reducir el costo fiscal. Optamos por reducir el costo fiscal. Espero que ustedes también tengan la capacidad de hacer lo propio cuando llegue el momento...”
Estos dos hechos confirman las limitaciones legales-administrativas que tenía el Fobaproa para ser usado como instrumento clave del rescate bancario y que con dichos se violó la ley.
El rescate de la banca para proteger el ahorro de los cuentahabientes era necesario, sí. Y el gobierno federal tenía forzosamente que asumir esa tarea, es verdad. Pero no menos cierto es que se perdió el rumbo en el camino: al inició de la crisis bancaria, los ahorros a proteger ascendían en promedio a mil pesos por habitante; hoy, la deuda oficial y sin intereses que corresponde a cada mexicano por el rescate bancario es de casi 6 mil 500 pesos por cabeza...
Está claro que resultó “más caro el caldo, que las albóndigas”.
3.3 Ensayo general
Entre 1990 y 1994 la economía mexicana mostró cierta estabilidad, lo que provocó una fuerte expansión crediticia del sistema financiero mediante un mecanismo que dependía de dos supuestos fundamentales:
a) Tasa de interés a la baja, o cuando menos niveles similares a los existentes al contratarse los créditos; y,
b) Incremento real, a través del tiempo, del ingreso de quienes obtenían el crédito.
Sin embargo, la crisis financiera rompió ambos supuestos fundamentales del esquema y cambió el contexto económico regresando con ello la inflación, el desempleo y las altas tasas de interés.
Como resultado, tan sólo en 1995 el salario mínimo real se redujo en más de 14% y la tasa de interés se situó en niveles cercanos a 100%, amén de se incrementó el desempleo de modo alarmante.
Por eso, como parte del rescate bancario, de 1995 a 1998 se aplicaron diversos programas de apoyo y aliento para deudores obligados que debían saldar sus créditos pendientes, lo que al mismo tiempo ayudó los bancos a mejorar la calidad de su cartera y mantener sus flujos de efectivo.
En cuanto al apoyo para deudores, como primer paso para reducir el problema generado por el disparo abrupto de las tasas, la inflación y el deterioro del salario real se propuso utilizar el esquema de Unidades de Inversión (UDIS) y adecuar la vigencia de los créditos (plazo), así como el interés.
Las UDIS se usaron como unidad de medida que incorpora la inflación a medida que ésta se genera, por lo que representaron una tasa de interés real. Pero si bien ello permitió mantener el verdadero valor de la deuda y sus amortizaciones, al mismo tiempo agravó el problema de la pérdida salarial de poder adquisitivo porque mientras el ingreso se deterioraba el monto del pago se actualizó de acuerdo al nivel inflacionario.
Es decir: un esquema como este resulta funcional sólo en la medida en que los salarios estén indexado a las UDIS o bien crezcan en términos reales; pero debido a la profundidad que caracterizó a la crisis financiera de 1995 ninguna de tales condiciones existía entonces en el país.
Por eso las UDIS no bastaron para frenar el problema de los créditos y las autoridades financieras implementaron otros programas de apoyo a deudores, incluyendo los de Apoyo para los Deudores de la Banca; Acuerdo para el Financiamiento del Sector Agropecuario y Pesquero; Apoyo Financiero y Fomento a la Micro, Pequeña y Mediana Empresa; Beneficios Adicionales a los Deudores de Créditos para Vivienda; Apoyo para Deudores de Créditos de Vivienda, y Beneficios Adicionales a la Planta Productiva.
Estos programas fracasaron, en términos generales, por las siguientes tres razones:
a) El efecto que produjo el esquema de las UDIS combinado con el deterioro del salario real, resultó devastador.
b) Los descuentos en el servicio de la deuda fueron temporales y cada vez menores; en los primeros meses equivalieron a reducir la tasa hasta niveles cercanos a sólo 5%, mientras que para entonces habían aumentado en casi 80%.
c) No se incluyeron descuentos al saldo insoluto; es decir, las reducciones no tuvieron efecto permanente sino transitorio.
d) Los apoyos de dichos programas no se otorgaron a los deudores de manera directa sino a través de las instituciones bancarias, lo cual elevó su costo fiscal.
En lo que se refiere a los bancos, dos de los principales apoyos que al inicio de la debacle bancaria aplicaron las autoridades fueron los programas de Capitalización Temporal (Procapte) y de Ventanilla de Liquidez, que consistieron en otorgarles financiamiento suficiente para cumplir sus compromisos tanto en moneda nacional como extranjera.
Se combinaron ambos porque la devaluación del peso incrementó de considerable manera el valor en moneda nacional de los créditos bancarios denominados en moneda extranjera lo que, sumado a los bajos niveles de capitalización que los bancos comenzaron a registrar antes ya de la crisis, provocó que su coeficiente de capital activos descendiera por debajo del mínimo establecido.
Y puesto que la mayoría de las instituciones carecía de recursos para recapitalizarse, el gobierno federal tuvo que inyectarles capital. Tanto en el Procapte como en el Programa de Ventanilla de Liquidez, a cambio del apoyo financiero los bancos dieron en garantía sus “acciones”; es decir, garantizaron la deuda adquirida con la propiedad del mismo banco.
En esa primera fase, de acuerdo con información de la SHPC y la CNBV entregada al Congreso de la Unión, seis bancos mexicanos recibieron entonces apoyo directo del gobierno federal, a través del FOBAPROA, por un monto de 45 mil 350 millones de pesos: Unión, 16 mil 753 millones; Cremi, 6 mil 987 millones; Banpaís, 10 mil 483 millones; Obrero, mil 187 millones; Oriente, 2 mil 657 millones, e Inverlat, 7 mil 283 millones de pesos.
Tales apoyos del Fobaproa fueron créditos de corto plazo que la totalidad de las instituciones bancarias liquidó, a excepción de Inverlat.
3.4 Rumbo perdido
Así es como para el rescate se aplicó un esquema muy amplio que incluyó apoyo a deudores, uso de recursos inmediatos del Fobaproa, capitalización temporal, reformas al sistema de pagos, operaciones de saneamiento e intervención y compra de cartera vencida, entre otros elementos. En especial éstos dos últimos fueron fundamentales para que la banca privada pudiera sortear la crisis de 1995.
Pero al mismo tiempo la falta de supervisión y la discrecionalidad con que se aplicaron esos dos programas, el de Intervención y Saneamiento (PIS) y el de Capitalización y Compra de Cartera (PCCC), resultaron tan perjudiciales para las finanzas públicas que son los que ahora tienen a los mexicanos con una deuda enorme sobre sus hombros e hipotecan el desarrollo de la nación entera.
En el primer caso, el PIS tuvo como finalidad primordial solucionar los problemas de liquidez de los bancos mediante aportaciones de capital contra la participación accionaria, asumiendo la CNBV el control de los beneficiados como estaba previsto en la Ley de Instituciones de Crédito.
Estos procesos de saneamiento de los bancos consistían, pues, en el otorgamiento de líneas de crédito para que pudiesen cumplir con sus obligaciones, ser rehabilitados y posteriormente vendidos.
Si bien con plazos, montos y características particulares en cada caso, el PIS se aplica en un total de 14 instituciones financieras a un costo que se calcula en 600 mil millones de pesos.
Así, en el periodo 1994-1998 la CNVB intervino 12 instituciones financieras: la primera fue Banca Unión, el 1º de septiembre de 1994, y la última Banca Confía, en agosto de 1997.
Los bancos que fueron objeto de apoyos tendientes a sanearlos fueron Serfin (con 79 mil millones de pesos); Atlántico (22 mil millones); Del Centro (19 mil millones); Promex (7 mil 800 millones); BBV (5 mil 900 millones); Santander (29 mil 500 millones), e Inverlat, en cuyas inyecciones de capital se gastaron más de 45 mil millones de pesos.
Según el marco legal de aquellos años la CNBV (dirigida por Eduardo Fernández) podía, cuando consideraba que las operaciones de cualquier entidad sujeta a inspección y vigilancia no se llevaban a cabo bajo los términos de las disposiciones aplicables o que había irregularidades, definir de acuerdo con su Junta de Gobierno las medidas que dicho banco debía obligatoriamente aplicar para normalizar su situación.
Si luego de un periodo previamente determinado ese banco no lograba resolver sus problemas, la CNBV podía ordenar la suspensión de sus operaciones y su intervención administrativa y/o gerencial con fines de suspensión, normalización o resolución de actos irregulares.
La intervención administrativa debía llevarse a cabo a través de un interventor, encargado de aplicar las acciones necesarias para cumplir los objetivos que ordenara la CNBV, operando bajo las reglas de inspección y el reglamento interior de ésta misma.
También, si lo aprobaban la SHCP y el Banco de México, la CNBV podía llevar a cabo una intervención de facto para que sus expertos evaluaran si el banco en cuestión podía ser administrado por otro.
Mientras las dos anteriores podían ser temporales, la intervención gerencial era definitiva. Se realizaba cuando la CNBV descubría irregularidades que pudieran afectar la estabilidad y solvencia de una institución o los intereses de público y ahorradores estaban amenazados.
Como su propósito era precisamente proteger los intereses de los depositantes y acreedores de la institución, podía solicitar a los tribunales la suspensión de pagos o la declaración de quiebra de la institución intervenida para normalizar sus operaciones con menor presión.
Para proceder a la intervención gerencial, el presidente de la CNBV debía obtener primero el consentimiento de la Junta de Gobierno para nombrar a una persona que administrara la institución en calidad de interventor gerente.
Las siguientes fueron instituciones intervenidas por la CNBV, que detectó en todas ellas la existencia de préstamos otorgados de manera ilegal a sus propios accionistas (créditos relacionados) y otros problemas que, en su caso, también se mencionan a continuación:
Anáhuac. Intervenido en noviembre de 1996 debido a procedimientos inaceptables en materia de garantías de crédito y préstamos a los mismos accionistas del banco; las propuestas de los accionistas al respecto retrasaron su capitalización.
Banpaís. En septiembre de 1994 se descubrió la existencia de préstamos a los propios accionistas para que compraran el grupo financiero que se creó meses antes bajo el mismo nombre; se le intervino en marzo de 1995.
Capital. Aquí también hubo préstamos a los accionistas y falta de capitalización que se detectaron en octubre de 1994; fue intervenido 19 meses después, hasta mayo de 1996.
Confía. Se identificaron en marzo de 1994 créditos relacionados y en octubre de 1995 se les exigió una inyección de capital a los accionistas, éstos presentaron diversas opciones inviables para ganar tiempo pero en el ínterin se descubrieron transferencias off-shore; fue intervenido hasta el mes de agosto de 1997.
Cremi. El problema se detectó en febrero de 1994; se le intervino administrativamente en julio del mismo año y dos meses después la intervención se transformó en gerencial.
Industrial. Sus problemas fueron identificados en junio de 1996; pero si bien fue objeto de intervención gerencial en febrero de 1998, todavía veinte meses después la CNBV detectó préstamos irregulares; casi todos los deudores del banco aparecen ahora entre los beneficiados por el Fobaproa.
Interestatal. Insuficiente capital y otras irregularidades encontradas en marzo de 1995, llevaron a su intervención gerencial en septiembre del mismo año.
Obrero. Irregularidades halladas en 1991 e intervención gerencial hasta 67 meses después: desde noviembre de 1995 el Fobaproa era socio mayoritario del banco.
Unión. Se descubrió que tenía problemas en julio de 1993; fue objeto de intervención administrativa un año después y gerencial a los 14 meses; la CNBV emprendió acciones legales contra su principal accionista, Carlos Cabal Peniche.
Los casos de Atlántico, Bancreser, Inverlat, Promex y Serfin merecen mención aparte porque son los mejores ejemplos de que las operaciones del PIS que aplicó el Fobaproa en un total de 14 instituciones bancarias estuvieron tan plagadas de errores o concretaron sus objetivos con tanto retraso, que elevaron inútilmente el costo fiscal del rescate.
Así lo confirma el hecho de que para sanear esos últimos cinco bancos el gobierno invirtió 305 mil 250 millones de pesos y por su venta recuperó tan sólo 21 mil 483 millones: apenas 7% del total invertido (Cuadro 3.1).
Sin embargo, errores aún más graves y censurables tuvieron lugar en el marco del Programa de Capitalización y Compra de Cartera (PCCC), donde se materializó de plano el monstruo de la corrupción.
Al reconocer su incapacidad para frenar el desastre de la banca privada pese a todos los anteriores programas, el Comité Técnico del Fobaproa decidió aplicar el PCCC en los bancos que tuvieran problemas de capitalización.
El propósito fue ayudarlos a incrementar su capital mediante la sustitución de activos financieros de baja calidad (carteras o créditos con problemas de cobro) por pagarés que emitió el propio Fobaproa y garantizó el gobierno federal, pero que no avaló el Congreso de la Unión.
Por eso este programa representa una de las mayores irregularidades del rescate bancario: se adquirió una deuda a espaldas del Congreso y a costa del bolsillo de todos los mexicanos.
El PCCC consistió en convenir con los dueños (accionistas) de los bancos la compra de créditos que habían otorgado a personas o empresas en ese momento afectadas por la crisis financiera e incapaces de saldar los préstamos; así la banca privada obtuvo dinero fresco (o líquido) para cumplir sus compromisos con los ahorradores.
A cambio, los dueños de las instituciones bancarias beneficiadas debían también a inyectarles recursos frescos —es decir, sacar dinero de sus bolsillos para “capitalizar” a los bancos— en una proporción de dos a uno: por cada dos pesos de créditos que les comprara el Fobaproa, ellos tenían que inyectar un peso al banco en cuestión.
Su responsabilidad respecto a los créditos vendidos no terminaba ahí, pues también asumieron la obligación de mantener las gestiones para cobrarlos y ayudar así a que se recuperara la mayor parte posible de la inversión que realizó el Fobaproa.
Más aún: de los créditos que los bancos no pudieran cobrar, el gobierno absorbería 75% de la pérdida y la banca el restante 25% (irónicamente, a este acuerdo en particular se le denominó “pérdida compartida”).
Como tampoco el Fobaproa tenía dinero, compró los créditos mediante pagarés con vencimiento y tasas de interés previamente negociada con los bancos.
En términos técnicos, adquirió así flujos de cartera con problemas por un monto equivalente al doble del que los accionistas aportaron como capital fresco, para lo cual emitió pagarés de vencimiento a diez años y una tasa de interés capitalizable cada tres meses de acuerdo con las variaciones de los Cetes (Certificados de la Tesorería).
Aunque los pagarés carecían de aval por parte del Poder Legislativo, al principio el programa en cuestión causó reacciones favorables debido a que originalmente su propósito fundamental fue combatir el riesgo de insolvencia que los bancos enfrentaron por no poder cobrar los créditos otorgados a clientes que la crisis financiera golpeó con extremo rigor: ese dinero pertenecía en realidad a los ahorradores y bajo esa lógica eran ellos los principales beneficiados por el PCCC...
Muy pronto, sin embargo, se modificó el esquema del PCCC y dio inicio la consolidación de operaciones financieras que hoy mantienen hipotecado el futuro de varias generaciones de mexicanos.
Efectuar dichos cambios no fue difícil en absoluto porque los impulsó el mismo grupo de funcionarios que idearon el programa original e implantaron las condiciones para su operación; es decir, los integrantes del Comité Técnico del Fobaproa que habían establecido criterios precisos en cuanto a qué tipo de créditos podían comprarse a los bancos y cuáles eran inaceptables (Cuadro 3.2).
Para garantizar que se cumplieran los lineamientos fijados, aunque los propios bancos seleccionaban los créditos que le vendieron al Fobaproa, la CNBV tenía la obligación de revisar esas carteras a través de auditorías (Cuadro 3.3).
Pero además de que la CNBV mostró una grave ineficiencia para supervisar la compra de créditos, la tarea resultó de plano imposible cuando el 3 de mayo de 1996 el Banco de México, bajo el mando de Miguel Mancera Aguayo, y la Secretaría de Hacienda, bajo el de Guillermo Ortiz Martínez, firmaron como máximos responsables del Fobaproa el denominado “Acuerdo de Partes” que le otorgó de manera ilegal facultades extraordinarias (Anexo B).
Justificaron así las decisiones del fideicomiso para endeudarse a favor de instituciones bancarias privadas y modificar las condiciones originales para la compra de créditos a la banca, lo cual permitió irregularidades financieras que incluyeron dos de las más costosas del rescate bancario en términos de recursos públicos.
Por una parte, convirtiendo en virtual carta blanca el acuerdo entre la SHCP y el Banco de México, el Fobaproa compró a los bancos todo tipo de chatarra financiera, es decir, créditos incobrables que se tradujeron en un fuerte incremento en el costo fiscal del rescate bancario para todos los mexicanos y en cambio redujeron las pérdidas de bancos, accionistas o grandes deudores que podían pagar sus créditos pero los transfirieron al Fobaproa.
Por otro lado, el PCCC admitió como beneficiarios a bancos que no requerían auxilio puesto que mostraban índices de capital superiores a los exigidos por la ley y gozaban de una excelente administración. Los mejores ejemplos son Banorte, Banamex, Bancomer y Bital, favorecidos por el programa aunque al mismo tiempo reportaban utilidades, reducían sus reservas de riesgo y hasta pagaron dividendos a los accionistas.
El argumento para permitir su ingreso al PCCC fue que pese a mostrar finanzas sanas enfrentaban un “riesgo sistémico”: tarde o temprano tendrían serios problemas porque debido a la crisis económica sus acreedores resultaban incapaces de saldar los créditos que otorgaron esos bancos. Por cierto que también éstos vendieron al Fobaproa miles de millones de pesos en cartera que no cumplía los requisitos originales del programa.
La gravedad del asunto impactó incluso a Miguel Mancera quien —apenas 89 días después de firmar el Acuerdo de Partes como director del Banco de México— según consta en el Acta 36 del Comité Técnico del Fobaproa, el 26 de julio de 1996 advirtió (Anexo C):
“El apoyo del Banco de México, ha llegado a niveles que no aconsejan continuar incrementando el adeudo a cargo del Fobaproa, (...) resulta sumamente complicado conciliar las necesidades financieras del Fobaproa con la adecuada ejecución de la política monetaria”.
Sin embargo, el funcionario cuya dependencia fungía como autoridad máxima del fideicomiso no evitó que la discrecionalidad e ilegalidad con las que se operó el Programa de Capitalización y Compra de Cartera continuaran.
Prueba de ello es el Acta 42 (Anexo D), la cual da fe de que las decisiones adoptadas por el Comité Técnico beneficiaban a los accionistas de los bancos por encima del interés público y nacional, como sucedió en la reunión de aquel 16 de julio de 1997 en la que se acordó:
1. No reabrir las negociaciones con los bancos sobre faltantes de reservas aun cuando esto implicaba exigir menores reservas que las ya autorizadas.
2. Ofrecer a todos los bancos con faltantes de reservas un esquema de incentivos y en el caso de Banamex y Bancomer un ajuste especial de inicio.
3. Aceptar la compra de créditos de empresas en quiebra o suspensión de pagos, así como créditos descontados por la banca de desarrollo y en UDIS.
El Acta 42, por cierto, destaca la manera en que tanto Eduardo Fernandez como Javier Arrigunaga, entonces presidente de la CNBV el primero y director del Fobaproa el segundo, insistieron para no reabrir la negociación con los bancos ni transparentar los apoyos a los mismos puesto que ya existían “acuerdos verbales” con las instituciones bancarias.
Como resultado, los “acuerdos verbales” no garantizaron el cumplimiento de la condición impuesta para que por cada dos pesos que comprara el Fobaproa en créditos el banco aportara un peso de capital nuevo. El mejor ejemplo es el de Serfin, donde por cada peso que pusieron los accionistas el gobierno inyectó 6 y a pesar de ello el banco fue intervenido en 1999 con un costo de 120 mil millones de pesos para las finanzas públicas.
Ya fueran personas físicas o empresas, muchos deudores aprovecharon además con la venia de banqueros y autoridades la corrupción, negligencia y discrecionalidad con que se aplicó el PCCC, para transferir sus débitos al Fobaproa.
El Anexo 1 del Acta de Entrega del Fobaproa al IPAB (Anexo E) incluye resúmenes de 745 casos analizados por la Dirección de Activos Corporativos del Fobaproa sobre operaciones que originaron indebidos “flujos en los programas de Capitalización y Compra de Cartera y en los programas de Saneamiento”, cuyo costo se calculaba entonces en poco más de 550 mil millones de pesos.
En esa lista destacan algunos nombres y apellidos, entre otros: Agustín y Eduardo Legorreta; Gallardo Thurlow; Labastida Ochoa; José Madariaga Lomelí; Hank Rhon; Peralta; Francisco e Ignacio Santos de Hoyos; Sada Zambrano; Ballesteros; Eduardo Creel Cobian; Fox Quesada...
(Expedientes X, o la verdadera lista negra del Fobaproa. Finalizaba el mes de mayo de 2000; ya habían pasado las festividades relativas a la batalla de Puebla, las madres y los maestros; era domingo y yo me había llevado a casa las ocho voluminosas carpetas que contenían la información que el IPAB le había proporcionado a la Comisión para Investigar al IPAB de la Cámara de Diputados, creada en abril de aquel mismo año. Gran parte de la información era irrelevante y no parecía aportar nada que permitiera llevar a buen fin el trabajo.
Desmotivado, pero con la obligación revisarla, al llegar al Tomo VI apareció a mis ojos un anexo del Acta de Entrega del Fobaproa al IPAB que contenía una lista de aproximadamente 747 nombres de prominentes empresas y personas a quienes se les había considerado como “originadores de flujos en el Programas de Capitalización y Compra de Cartera”. Esto en español se traduce como préstamos o créditos a personas o empresas, que habían ido a parar a la panza del Fobaproa. El asunto cobró relevancia cuando en dicha lista aparecieron, entre otros muchos, los apellidos Fox Quesada y Labastida Ochoa, en esos momentos candidatos presidenciales. De inmediato tomé el teléfono para informarle al diputado Ramírez Cuéllar del hallazgo y con la misma celeridad él me citó en el Sanborn´s de la colonia Del Valle.
Al día siguiente convocó a una conferencia de prensa, al tiempo que el IPAB difundía un boletín reprochando nuestra “falta de seriedad” con el manejo de la información y precisando que sólo se trataba de expedientes, sin dar mayor explicación al respecto.
Lo extraño de esta entrega de expedientes es que dos meses después Vicente Corta, secretario ejecutivo del IPAB, presentó su renuncia al cargo que había desempeñado desde 1999.)
3.5 SOS al Congreso de la Unión
En la historia del rescate bancario 1998 resultó un año clave: para esas fechas estaba claro que los bancos enfrentarían serias dificultades para cobrar los pagarés recibidos por sus ventas de créditos al Fobaproa pues carecían del visto bueno del Poder Legislativo y los avalaban únicamente las firmas, como principales representantes del gobierno federal en el fideicomiso, del entonces subsecretario de Hacienda, Martín Werner, y el ex titular de la Tesorería de la Federación, Jonathan Davis.
El 31 de marzo de 1998, el ex presidente Ernesto Zedillo envió a la Cámara de Diputados dos iniciativas para proponer la desaparición del Fobaproa y la creación de dos organismos públicos para encargarse de sus tareas.
La primera iniciativa de ley sugería crear el Fondo de Garantía de Depósitos (Fogade) para sustituir al fideicomiso en cuanto a sus funciones de “seguro de depósitos”.
La segunda proponía fundar la Comisión para la Recuperación de Bienes para que administrara los pocos activos y grandes pasivos derivados del rescate bancario, incluyendo las operaciones de capitalización y compra de cartera.
Aprobar la solicitud zedillista implicaba asumir como “deuda pública directa” del gobierno mexicano los 552 mil 300 millones de pesos que se habían desviado de los recursos públicos para el rescate de bancos privados y olvidarse de investigar las operaciones del Fobaproa.
Por eso la rechazaron de inmediato los principales partidos de oposición (PRD, PAN, PVEM y PT), que amenazaron inclusive con denunciar penalmente a los miembros del Comité Técnico del Fobaproa.
Pero una serie de negociaciones y discusiones que dieron lugar a posturas “irreconciliables” comenzó a destrabarse cuando la subcomisión del rescate bancario y el comité de Contrataciones de la Cámara de Diputados acordaron. en septiembre, solicitar los servicios del auditor canadiense Michael Mackey para que investigara las operaciones del Fobaproa como primer paso hacia un más amplio debate con base en información precisa.
Meses después, mientras Mackey hacía su trabajo, el grupo parlamentario de Acción Nacional presentó el 19 de noviembre del mismo año una iniciativa de Ley de Protección al Ahorro Bancario previendo crear lo que a la postre se convertiría en el Instituto para la Protección del Ahorro Bancario (IPAB). Esa propuesta fue bautizada como “ley Hamdam” en honor al entonces diputado panista Fauzi Hamdam que, se afirmaba, fue quien la concibió, cabildeó e impulsó más que nadie.
(La noche de un día difícil. El 11 de diciembre de 1998 casi se respiraba la tensión y el nerviosismo en la Cámara de Diputados. Durante todo el día los diputados perredistas habían tratado de convencer a los panistas y a un grupo de priistas (del Grupo Reflexión) sobre la necesidad de analizar con mayor detenimiento el dictamen que daría origen al Instituto para la Protección al Ahorro Bancario (IPAB). Su propuesta era incluir en la iniciativa la obligación de que revisara toda la deuda originada por el rescate y no sólo la relativa al Programa de Capitalización y Compra de Cartera. Tal era el miedo del grupo parlamentario del PRI de que PAN y PVEM, sus aliados hasta ese momento, se echaran para atrás en el último minuto ante la fuerte argumentación del PRD, que el difunto diputado Ángel Aceves, presidente de la Comisión de Hacienda, citó a sesión para las 21:00 horas informando que la reunión se llevaría a cabo en las instalaciones de la propia Comisión de Hacienda en el Edificio D. Sin embargo, a hurtadillas y con la ayuda de los diputados Fauzi Hamdam y Fidel Herrera Beltrán —a quien algunos legisladores de oposición llamaban “el Rasputín de la Cámara”— corrió la voz de que la reunión en realidad se llevaría a cabo en el antiguo Salón de Protocolo. De tal manera que cuando los diputados del PRD y el PT llegaron a la reunión, el dictamen que daba origen al IPAB ya se había aprobado. De hecho, perredistas y petistas ya ni siquiera entraron a la reunión, pues mientras ellos llegaban, los prianistas salían victoriosos y la prueba de fuego se había programa para el día siguiente, en el pleno.)
La iniciativa ya incluía un mandato para transparentar las transacciones del Fobaproa, en su artículo quinto transitorio:
“El Fondo Bancario de Protección al Ahorro permanecerá administrando las operaciones que previamente haya celebrado, hasta en tanto se concluyan las auditorias ordenadas por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión”.
No aclaraba, sin embargo, si la investigación de Mackey sería considerada como la auditoria prevista pese a la gran confusión que se produjo al respecto cuando trascendió que se contrató al canadiense para realizar “una revisión y análisis basado en preguntas específicas previamente convenidas con el Comité de Contrataciones y no una auditoría”.
Finalmente, como producto de intensas negociaciones entre PRI, PAN, Hacienda y la CNBV, el 12 de diciembre fue aprobada la Ley de Protección al Ahorro Bancario propuesta por el PAN.
(Todos somos guadalupanos. El 12 de diciembre de 1998, mientras la mayoría de los mexicanos celebraba el día de la Virgen de Guadalupe, en la Cámara de Diputados se llevaba a cabo una batalla sin cuartel. La organización de deudores denominada El Barzón, en un acto desesperado para impedir la aprobación de la Ley del IPAB, había tomado el recinto legislativo; se habían infiltrado durante toda la mañana a las instalaciones del Palacio de San Lázaro. La sesión había sido convocada para el mediodía y una vez iniciada, los barzonistas irrumpieron en los palcos del segundo nivel del salón y arremetieron con todo contra los diputados que se encontraban sesionando: les aventaron entre otras cosas harina, huevos... y hasta una gallina pintada de azul, en honor a los panistas, Sin embargo, nadie había informado a los barzonistas que el blanco de sus proyectiles en un principio era la sección donde estaba ubicada la fracción perredista; y no fue hasta que un diputado desesperado gritó: “Es pa’l otro lado güeyes”, cuando los proyectiles fueron dirigidos a otra sección del H. Recinto Legislativo.)
La LIPAB no se aprobó, sin embargo, de acuerdo a la propuesta original de los panistas, sino con algunas modificaciones que resultaron determinantes para las investigación de irregularidades en el Fobaproa, como se demostró al paso del tiempo: al artículo quinto transitorio se le agregó el compromiso de la Cámara de Diputados para concluir las auditorias en un plazo no mayor a 6 meses, así como un procedimiento especial para revisar las operaciones del PCCC, y en el artículo séptimo transitorio la redacción definitiva permitió al IPAB asumir como deuda garantizada por el Congreso todos los pasivos derivados del rescate bancario, “con excepción de aquellos derivados de los programas de Capitalización y Compra de Cartera”... con lo cual se transformaron en deuda pública definitiva casi 450 mil millones de pesos.
(Reconocimiento al heroísmo nacional. La accidentada sesión del 12 de diciembre de 1998 se reanudó a eso de las nueve de la noche y aproximadamente una hora después se presentó el dictamen —“para su análisis, discusión y votación”— de la Ley del Instituto para la Protección al Ahorro Bancario. Justo después de anunciarse el tema objeto de debate, de entre los diputados surgió un grito triunfal y heroico, que retumbó en el salón de sesiones:
“¡Ya te la pelaste, Ramírez Cuéllar!”
Yo, como asesor del grupo perredista, observaba el desarrollo de la sesión desde el palco de invitados, separado sólo por una barandilla de las imponentes curules. Así que, resignado a la prolongada discusión que estaba por comenzar, me recargué en la barandilla con objeto de grabar toda la escena en mi mente, como recuerdo imborrable de la atrocidad que se cometería. Tan absorto estaba, que no me percaté de que me hallaba junto a José Ángel Gurría, secretario de Hacienda, hasta que vi acercarse la obesa figura de Ángel Aceves. En principio, me pareció que venía hacía mí; pero pronto reaccioné, porque era imposible que una “vaca sagrada” se dirigiera a mi persona, “un simple asesor de la oposición”. Conforme estuvo más cerca, me percaté de que se encaminaba en realidad hacia el secretario de Hacienda.
El objetivo de su conversación era reclamarle por la gratificación que habían recibido los diputados que aprobaron la LIPAB: le habían dado a él, decía, lo mismo que a todos... ¡pero él había trabajado más! Evidentemente, esto no sólo mostró la avaricia del finado, sino también lo antidemocrático que fue en vida.)
Entre los principales protagonistas del cabildeo que hizo posible negociar ese acuerdo destacan Ismael Gómez Gordillo, en ese momento procurador fiscal; Martin Werner, subsecretario de Hacienda; Eduardo Fernández, presidente de la CNBV; Roberto del Cueto, director general de Banamex; los priistas Ángel Aceves, Fidel Herrera Beltrán, Jorge Estefan Chidiac y Salvador Rocha Díaz; los panistas Fauzi Hamdan, Carlos Medina, Diego Fernández de Cevallos y Santiago Creel...
Cuadro 3.1
Cuadro 3.2
| Criterios para compra de cartera Entre las principales condiciones que deben cumplir los créditos que la banca decide traspasar al Fobaproa destacan aquellos que no deben presentar las siguientes condiciones: Menores de 200 mil pesos. Redescontados (ya negociados con instancias como Bancomext, Nafin, etcétera). Relacionados (préstamos a accionistas del mismo banco). A personas físicas (en una segunda etapa se aceptan los créditos hipotecarios). En UDIS. Con intereses moratorios. Con reservas insuficientes. |
Cuadro 3.3
CÓMO SE EFECTUABA UNA OPERACIÓN DEL PROGRAMA DE CAPITALIZACIöN Y COMPRA DE CARTERA (PCCC)
Cuadros de cierre de capítulo
| Características del PCCC Inoperancia. Puede constatarse al considerar que de las 12 instituciones que recibieron estos apoyos sólo 4 continúan operando (Banamex, Bancomer, Bital y Banorte), mientras que las otras fueron liquidadas, fusionadas o intervenidas posteriormente con “doble costo fiscal” para el gobierno mexicano. Discrecionalidad. El compromiso de “capitalización” por parte de la banca jamás fue de 2 a 1; de hecho, esta condición nunca se observó y fue diferente para cada banco y la mayoría no cumplió con las “bases de capitalización” exigidas por el Fobaproa. Además, se permitió beneficiarse del rescate a bancos que no requerían los apoyos financieros gubernamentales, como en el caso de Banamex, Bancomer, Bital y Banorte. Ilegalidad. Aunque de acuerdo a las bases definidas por el Comité Técnico la CNBV era la encargada de revisar la cartera que a los bancos compró el Fobaproa, no se cumplieron los requisitos establecidos para ello: a) Los créditos vendidos por los bancos fueron los de menores posibilidades de cobro y muchos incluyeron intereses moratorios. b) El Fobaproa modificó sus criterios originales y aceptó créditos irrecuperables, cartera de empresas en suspensión de pagos, denominada en UDIS o descontada por la banca de desarrollo, así como créditos relacionados (préstamos entre socios de un banco) y menores de 200 mil pesos. c) Los titulares del Banco de México y la SHCP no poseían facultades para establecer el Acuerdo de Partes que firmaron en de mayo de 1996 y que justificó tanto la compra de “chatarra financiera” como la emisión de pagarés con los que virtualmente adquirió una deuda: la fracción VIII del Artículo 73 constitucional señala que sólo el Congreso de la Unión puede aprobar el endeudamiento del país y es el único legalmente facultado para ello. d) Las reglas de operación a las que debió sujetarse el Fobaproa nunca fueron publicadas. |
| Esquema básico del rescate Programa de ventanilla de liquidez en dólares. Sirve de apoyo a los bancos que enfrentan deudas en moneda extranjera sujetas a “obligaciones inmediatas y a corto plazo” con acreedores foráneos. Este programa no representa costo fiscal (uso de recursos públicos) alguno. Programa de Capitalización Temporal. Busca que las instituciones bancarias cuenten con niveles razonables y suficientes de capitalización para enfrentar la crisis. Los bancos involucrados pagaron los préstamos, con excepción de Inverlat que no cubrió un crédito por mil 400 millones de pesos más 700 millones por intereses acumulados. El Fobaproa asumió esa pérdida. Programa de Capitalización y Compra de Cartera. Se diseña en apoyo a los bancos que podían seguir funcionando pese al deterioro de sus activos, a cambio de aportar un peso de capital nuevo por cada dos pesos de cartera adquirida por el Fobaproa, compartiendo las pérdidas en proporción de 25% para el banco y 75% para el fideicomiso. Por la falta de rigor en la adquisición de cartera vencida, para diciembre del año 2000 el costo de este programa asciende a nada menos que 174 mil 832 millones de pesos. Programa de intervención y saneamiento. Después de recibir capitalización, algunos bancos enfrentan tres alternativas para resolver su insolvencia: la venta a accionistas extranjeros; venta o fusión con otro banco mexicano, o proceso de liquidación. Otro tipo de intervención se da en casos de irregularidades graves u operaciones fraudulentas. El programa se desarrolla en tres etapas: el Fobaproa otorga al banco créditos para que cumpla con los ahorradores; le suministra capital nuevo o recursos adicionales; si muestra expectativas de viabilidad se vende a terceros y en caso contrario se procede a liquidar los activos, así como a la venta de las sucursales. En el periodo 1994-98 la CNVB interviene 12 instituciones financieras, la primera Banco Unión en septiembre de 1994 y la última Banca Confía en agosto de 1997. En diciembre de 2000 el costo fiscal se calcula en 212 mil 667 millones de pesos. Para los deudores. Acuerdo de Apoyo inmediato para los Deudores de la Banca (ADE); Acuerdo para el Financiamiento del Sector Agropecuario y Pesquero (FINAPE); Acuerdo de Apoyo Financiero y Fomento a la Micro, Pequeña y Mediana Empresa (FOYME); Programa de Beneficios Adicionales a los Deudores de Créditos para Vivienda; Programa de Apoyo para Deudores de Créditos de Vivienda, y Programa de Beneficios Adicionales a la Planta Productiva. |
CAPÍTULO IV
Revelaciones peligrosas
Si empezara a decirlo con fantasmas
de palabras y engaños, al azar,
llegaría, temblando de sorpresa,
a inventar la verdad...
Xavier Villaurrutia
4.1 Irregularidades, banco por banco
Cuando a fines de 1998 la Cámara de Diputados aprobó la iniciativa para traspasar al Estado el costo del rescate bancario, el gobierno federal impuso formalmente al país la onerosa carga de una deuda privada que volvió pública cuando transformó un conflicto de particulares, entre banqueros y clientes, en un problema económico de todos los mexicanos.
Aquel 12 de diciembre recibió luz verde también el mecanismo cuya misión es en teoría revertir las irregularidades del proceso y recortar su costo fiscal pero, misterio guadalupano, el IPAB surgió con algunas condiciones que propician lo contrario: más que piedras, en su camino ha encontrado fango, engaño, mezquindad, desconfianza...
El del Instituto para la Protección al Ahorro Bancario es, por ello, un problema de origen. Su incapacidad para cumplir los mandatos fundamentales que recibió del Poder Legislativo le viene de nacimiento. Los conflictos de intereses ya tan característicos al interior de sus filas que parecen requisito casi obligado para ser integrante de la Junta de Gobierno, son en realidad hereditarios.
No podía ser de otra manera: la Ley que le dio vida se aprobó, al igual que la creación misma del IPAB, ¡seis meses antes de conocerse los resultados de la investigación que sobre las transacciones del Fobaproa encargó el Congreso!
En este caso hubo pues, para no variar, graves errores de diagnóstico y una clara condescendencia frente a presiones políticas: aprobar la Ley del Instituto para la Protección al Ahorro Bancario (LIPAB) fue posible gracias a una mayoría de votos lograda entre PAN, que ideó la iniciativa, y PRI, que vivía sus últimos años como partido en el gobierno durante siete décadas consecutivas.
Porque si bien la LIPAB previó mecanismos para transparentar las acciones del Fobaproa, éstos pudieron sin duda ofrecer mayor eficiencia de haberse implantado a la luz de las irregularidades que reveló en junio de 1999 el reporte del auditor canadiense Michael Mackey.
De hecho, según el llamado Informe Mackey, uno de los factores que favorecieron la debacle del sistema bancario mexicano fue precisamente la falta de conocimiento gubernamental sobre operaciones de la banca privada.
Más aún: la deficiente supervisión por parte de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV) se tradujo en incentivos perversos para que banqueros o autoridades llevaran a cabo prácticas insanas e ilegales: en las transacciones del rescate bancario que revisó el auditor canadiense, casi 18 mil pueden calificarse como irregulares y representan hoy un costo fiscal por más de 73 mil millones de pesos.
(Seguro y cómodo. Algo se podrá reducir del costo del rescate bancario —me decía una tarde, conversando en su casa de Las Flores, el ex director del Banco de México y operador de la expropiación bancaria de 1982, Carlos Tello Macías—, en la medida en que se haga una depuración muy rigurosa de toda la cartera que absorbe el Fobaproa. Algo... pero creo que poco, se podrá reducir en lo que respecta al monto del capital. En cuanto a los intereses, lo considero en extremo difícil, porque una parte muy importante de las utilidades actuales de la banca, un porcentaje muy alto, viene de esos intereses, es decir, del Fobaproa. Y es un ingreso que la banca recibe sin hacer nada. Bueno: imagino que toman el teléfono y preguntan si ya les mandaron los intereses del mes; pero nada más. ¿Y quién querría perder un pago seguro y cómodo?)
Si bien es cierto que a nivel agregado conocemos el monto de recursos públicos con los que se ayudó a los bancos (más de 552 mil millones de pesos, que valor actual equivalen a casi 700 mil millones), el Informe Mackey es de suma importancia porque detalló cómo se otorgaron esos apoyos a los beneficiarios (Cuadro 4.1).
Reveló, por ejemplo, cómo se permitió a los socios del Banco Obrero adjudicarse un último crédito multimillonario antes de la intervención de las autoridades; cómo Carlos Cabal Peniche adquirió el grupo Unión-Cremi mediante préstamos del propio banco; cómo sucedió lo mismo en los casos de Banpaís y Banco de Oriente; cómo Bancomer fungió como administrador de Promex antes de comprarlo a un precio irrisorio; cómo se benefició Banamex de su ingreso a programas del rescate bancario sin calificar para ello; cómo al menos 57% de la cartera que vendió Bital nunca debió ser adquirida por el Fobaproa; cómo Pronorte otorgó 74% de sus préstamos a sólo tres clientes; cómo todos los bancos incurrieron en la ilegalidad de ceder créditos a sus propios accionistas o grupos relacionados...
Los reportes de trabajo del Informe Mackey (conocidos por su nombre en inglés como bank reports) contienen la memoria histórica de los apoyos otorgados por el Fobaproa para cada uno de los bancos en problemas a raíz de la crisis de 1995. Son reportes específicos que describen cuál fue el proceso de rescate, caso por caso: saneamiento, intervención, capitalización o compra de cartera.
Estos documentos, durante largo tiempo inéditos porque se ocultaron a la opinión pública, mostraban ya en junio de 1999 la ingeniería financiera que permitió a los bancos sacar mayor beneficio del proceso mediante las “transacciones reportables” que comprobó Michael Mackey.
Con nombre y apellido, el auditor canadiense identificó tanto a instituciones bancarias como a compañías o empresarios implicados en esas irregularidades, pero dejó sin respuesta muchas interrogantes que provocó su informe mismo.
Los bank reports dieron cuenta, por ejemplo, de que prácticamente tres cuartas partes de la cartera que Bital vendió al Fobaproa era improcedente. ¿Quién permitió esas operaciones con olor a corrupción?
En el caso de Banamex, revelaron dos cuestiones importantes: la primera es que después de venderle créditos al Fobaproa —luego de ser saneado, digamos—, ¡repartió dividendos! La segunda, que como única justificación para el ingreso de instituciones como ésta en el rescate los auditores bancarios le dijeron a Mackey que lo contrario los habría dejado “en desventaja” frente a las demás: si Banamex tenía índices de capitalización por encima de 8% y, al igual que otros bancos, no requería el apoyo del Fobaproa, ¿quién autorizó incluirlos entre los beneficiarios del proceso?
El reporte sobre Unión puso en evidencia los graves errores cometidos en el proceso para desestatizar la banca privada pues, ¿cómo a Carlos Cabal, que no tenía ninguna experiencia en el sector, se le dejó adquirir uno de los bancos entonces más importantes... con recursos de la misma institución? Cuando entendieron a qué grado llegaban las equivocaciones de la reprivatización, el neobanquero había huido del país y las autoridades tuvieron que perseguirlo por el mundo hasta lograr extraditarlo desde Australia.
Otra joya que sacaron a relucir los bank reports fue la decisión del Fobaproa para, ya intervenido el Banco Obrero, autorizar que sus accionistas —sindicatos en su mayor parte— “se otorgaran” un último préstamo con carácter de crédito irrecuperable. ¿Lo aceptó el gobierno federal para no echarse encima a los sindicatos?
De tal discrecionalidad en las operaciones del rescate bancario quedó también constancia en otros reportes que sugieren cómo Eduardo Fernández, ex presidente de la CNBV, ordenaba intervenir un banco siguiendo su criterio personal o pecaba de omisión frente a otro por esa misma causa (Cuadro 4.2).
Al respecto hubo casos muy claros entre los que destacan los de Bital, Bancrecer y Serfín.
Bital, por ejemplo, tenía índices de capitalización por debajo de los requeridos y sin embargo no se le intervino. El argumento de las autoridades fue: “¿Cómo vamos a intervenir el tercer más grande banco del país?” Porque la CNBV se resistió siempre a “dañar” al sistema bancario... ¡que ya estaba dañado!
De hecho, el Informe Mackey censuró de plano varios procesos de intervención realizados por el Fobaproa y afirmó que se sanearon bancos cuando ya no eran viables.
Así ocurrió con Serfín: fue saneado tres veces antes de intervenirlo, lo cual triplicó el costo de su rescate.
Los bank reports permitieron además confirmar que se utilizaron esquemas distintos para los procesos de fusión entre Citigroup y Confía, entre Bancomer y Promex o entre Bital y Atlántico.
Bancomer, por ejemplo, logró de las autoridades la firma de un contrato para encargarse de administrar Promex con opción a compra y mientras lo hacía la red de sucursales del banco intervenido quedó en ruinas. Cuando Bancomer concretó la compra del banco, éste valía mucho menos... y se adueñó de Promex a un precio irrisorio.
Lo mismo sucedió entre Bital y Atlántico, después de que el primero firmó en diciembre de 1997 un contrato para comprar al segundo pero el compromiso se concretó hasta pasados casi cinco después... y además el IPAB tuvo que pagar 13 mil millones de pesos para entregarle un banco saneado (Cuadro 4.3).
¿Cuál fue el mejor esquema de fusión que aplicó el Fobaproa, en cuanto a su impacto sobre las finanzas públicas? Parece que no lo sabremos nunca.
Como tampoco por qué las autoridades sólo persiguieron a dos o tres neobanqueros y cuando se habla de la crisis bancaria vienen a la mente apenas unos cuantos nombres —Cabal Peniche, Isidoro Rodríguez Sáez o Jorge Lankenau Rocha— de los involucrados en los más conocidos escándalos financieros de la época: ¿acaso tan sólo tres personas provocaron la crisis bancaria más grave de la historia de México?
¿No comprueban las mismas actas de sesiones del Fobaproa que, además de beneficiarse del rescate sin calificar para ello, Banamex, Bancomer y Bital vendieron al fideicomiso créditos irregulares multimillonarios incurriendo así en acciones que bien podrían calificarse como ilegales?
Las anteriores resultan, todas, preguntas que podrían responderse si legisladores, analistas y sociedad en general tuvieran acceso irrestricto al conjunto de documentos clave que integran el Informe Mackey, sus bank reports (el ANEXO F contiene resúmenes más amplios de los reportes), sus working papers (o papeles de trabajo del auditor, que hasta hoy todavía inéditos), las actas de sesiones del Fobaproa y las actas del IPAB.
Más allá de los nombres o compañías que en ellos aparecen, ¿qué importa quién se hizo rico, quién huyó o dónde se esconde si en el fondo está en juego el futuro de varias generaciones de mexicanos? ¿Cómo es posible que no se haga pública esa información y se oculten secretos del rescate bancario? ¿Cuál es la razón? ¿Quién tiene miedo?
(El Saskatoon de Fauzi. Mackey había entregado a la Cámara de Diputados un CD ROM que contenía la lista nominativa y desagregada de las llamadas “transacciones reportables” del rescate bancario; esto en cristiano se conocía como “la lista negra del Fobaproa”. Sin embargo, para “abrir” la lista del disco se requería de una clave muy larga, la cual el canadiense había dividido en cinco partes para entregar una a cada grupo parlamentario en la Cámara de Diputados; de tal manera que existían 5 claves que, juntas y a la voz de abracadabra, abrirían el famoso disco.
Casi un año después, en junio de 2000, la entrega pública de dichas claves ya era parte de la discusión nacional; el PRD y el PT ya habían hecho públicas sus claves, mientras el PVEM, el PRI y el PAN se negaban rotundamente a hacerlo, aduciendo que se violaría el secreto bancario y por lo tanto era un asunto de legalidad.
Sin embargo, en un debate entre los candidatos presidenciales Fox, Labastida y Cárdenas, nuestro ahora presidente entregó públicamente la clave del PAN; toda la prensa nacional publicó al día siguiente el acto heroico del candidato Fox y el PVEM no dudó en también entregar su clave.
Al publicarse en todos los medios informativos cuatro de las cinco claves, además de que la presión sobre el PRI se incrementó para que hiciera lo propio, algunos analistas se dieron cuenta de que las claves del PRD, PT y PVEM se componían de letras y números, pero la entregada por Fox era el nombre de una provincia canadiense, Saskatoon. Cuando las reflexiones en la opinión pública se empezaron a suscitar, de manera urgente el diputado Fauzi Hamdam, con el rostro descompuesto y verdaderamente nervioso, convocó urgentemente a una conferencia de prensa para rectificar y reconocer que se había equivocado de “sobre” y le había entregado al candidato Fox una clave errónea; pero anunció que en ese momento estaba haciendo pública la verdadera.
Nunca se supo si el nombre de Saskatoon sería el destino vacacional de Fauzi antes de ser senador o su exilio en caso de que el PRI también hubiese decidido hacer pública su clave y la gente se hubiera dado cuenta de la mentira o error del candidato Fox.
Sin embargo, el PRI nunca hizo pública su clave y el hubiera es el verbo haber, conjugado en un tiempo pendejo.)
Recordemos la meta original del rescate: su propósito era otorgar apoyo financiero a través del Fobaproa para proteger el dinero de los ahorradores y garantizar su entrega si éstos decidían retirarlo. Cuando un banco quebró, el ahorrador recuperó sus fondos; el ahorro quedó salvaguardado. En cambio, hubo por supuesto muchos casos en que los clientes nunca retiraron su dinero pero los bancos, aún así, se quedaron con los recursos que recibieron como ayuda.
¿Para qué los usaron? ¡Para mejorar sus activos! Peor todavía: después de ser “rescatados” compraron los bancos que no sobrevivieron, elevaron su valor y los vendieron más caros... cuando ellos mismos pasaron a manos de capital extranjero.
¿Dónde quedaron los recursos públicos que no se usaron para proteger el ahorro de los mexicanos y, sin embargo, representan una multimillonaria deuda que ahora pagamos todos en beneficio de los “bancos vivos”?
4.2 Fuego amigo
No sólo el Informe Mackey identifica “transacciones reportables” en la operación del rescate bancario. También constataron la existencia de irregularidades dos fuentes más, que tuvieron acceso a informes de primera mano: un ex contralor del IPAB y la Auditoría Superior de la Federación (ASF).
A finales de septiembre de 2001 trascendieron diversas “notas informativas” del ex diputado federal Fortunato Álvarez, entonces contralor interno del Instituto para la Protección al Ahorro Bancario, confirmando que Banamex, Bancomer y Bital vendieron al Fobaproa cartera con intereses moratorios.
De hecho, esas notas identificaron transacciones irregulares no señaladas en el informe de Mackey, por aproximadamente 8 mil millones de pesos.
En resumen, Fortunato Álvarez afirmó que de los pagarés que por la venta de dichos créditos recibieron del Fobaproa esos bancos, en el caso de Banamex era posible disminuir el monto en 22 mil 522 millones de pesos; en el de Bancomer en 16 mil 855 millones, y en de Bital en 4 mil 578 millones; es decir: 43 mil 955 millones de pesos en conjunto, a valor actualizado en 2001, cuando se publicó esa información.
Por lo que se refiere a la ASF, sus revisiones de las cuentas públicas 2000 y 2001 reportan más de 60 “observaciones” al rescate bancario de las que se deriva un efecto económico de 45 mil 409 millones de pesos (a valor histórico) y entre las más importantes destacan, en resumen, las siguientes:
Banamex. El Fobaproa compró indebidamente a este banco créditos por aproximadamente 7 mil millones de pesos, al adquirir cartera con todo e intereses moratorios.
Bancomer. En la compra de cartera se incluyeron de manera indebida intereses
moratorios por mil 781millones de pesos; créditos en litigio por 10 mil 837 millones; relacionados por 489 millones; clasificados con riesgo “E” (irrecuperables) por 111 millones y otros por 587 millones, “contraviniendo las bases de capitalización, con un efecto de 13 mil 806 millones de pesos a valor histórico”.
Banorte. Se incluyeron indebidamente créditos en litigio por 957 millones de pesos; relacionados por 100 millones, y créditos clasificados con riesgo “E y otros menores por 793 millones, “con un efecto económico de mil 851.2 millones de pesos a valor histórico”.
Bital. Se incluyeron indebidamente intereses moratorios por 70 millones de pesos; en litigio por 4 mil 382 millones y otros créditos menores por 670 millones, “con un efecto de 5 mil 123 millones de pesos a valor histórico”.
Atlántico. Se incluyeron indebidamente intereses moratorios por 793 millones de pesos; créditos en litigio por 3 mil 173 millones; relacionados por 357 millones, y menores por mil 860 millones, “observándose adicionalmente un monto de pérdidas pendientes de pago por 5 mil 100 millones y una reducción de capital por 2 mil 638 millones; todo lo cual conlleva un efecto de 13 mil 922 millones de pesos a valor histórico”.
Banca Unión. Se determinaron diferencias en quebrantos por 7 mil 326 millones de pesos y aplicaciones de quebrantos sin autorización por 188 millones, lo cual “conlleva un efecto de 7 mil 515 millones de pesos a valor histórico”.
Serfín. Se incluyeron indebidamente intereses moratorios por 3 mil 400 millones de pesos en la cartera que vendió al Fobaproa y que a valor actual alcanzan un monto de 21 mil 890 millones.
Como es lógico, la ASF —dependiente de la Cámara de Diputados— exigió a cada una de las entidades mencionadas solventar esas observaciones (es decir, justificar o aclarar aquellas dudas que las motivaron).
En el caso de Banamex fue más allá: instruyó a la Secretaría de Hacienda, a la CNBV y al IPAB a ejecutar las acciones necesarias para descontar de los pagarés que recibió ese banco del Fobaproa, el monto correspondiente a las presuntas irregularidades observadas.
Sin embargo, esa decisión encontró una respuesta inesperada: la Presidencia de la República promovió ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) una controversia constitucional que cuestionó la “facultad legal” de la ASF para dictar “órdenes al Poder Ejecutivo” y, así, frenó las acciones contra Banamex.
Consultado al respecto, el titular de la ASF, Arturo González de Aragón, reafirmó su tradicional institucionalidad señalando que antes de ofrecer una opinión formal y definitiva “prefiero esperar a contar con todo el aspecto normativo sobre el cual debiéramos fiscalizar en este asunto”.
—¿Pero cuál es, en principio, su punto de vista?
—En primer lugar la ASF es totalmente respetuosa del ámbito de competencia de la SCJN. En segundo, tenemos la razón: hemos actuado en uso de nuestras atribuciones, las cuales marca el artículo 74 de la Constitución al señalar que la Cámara de Diputados es responsable de fiscalizar los recursos federales a través de su órgano competente, que es la ASF.
En este caso específico se ha confundido el por qué actuamos respecto al rescate bancario, cuando estamos sujetos al principio de anualidad y posterioridad, lo que significa que podemos analizar el uso de los recursos federales una vez que las autoridades presentan su informe respectivo al Poder Legislativo, lo que naturalmente ocurre después de aplicarse el gasto proyectado para cada año.
En el caso del rescate bancario actuamos sobre ejercicios anteriores por una causa de excepcionalidad que señala la Ley del IPAB en su artículo 17 transitorio, el cual dice que la Secretaría de la Función Pública (SFP, antes Secodam) y la ASF deben efectuar la revisión de todo el proceso.
Por eso hemos procedido a revisar lo que se hizo desde 1995 y plasmamos el resultado en los informes de la revisión de la Cuenta Pública, en este caso de 2000 y 2001.
—¿Qué argumenta el Ejecutivo?
—Alega que no tenemos competencia porque invadimos las facultades del propio Ejecutivo para recomendar el descuento de los créditos irregulares. Pero nuestra obligación al revisar el proceso del rescate es, precisamente, señalar que toda irregularidad debe ser descontada.
Los señalamientos de presuntas irregularidades se hacen públicos luego de un proceso que resulta en verdad generoso por los plazos que concede para que las entidades solventen las observaciones que reciben.
Sin embargo, pese a los amplios plazos con que contaron, las dependencias del sector financiero señaladas —me refiero a la SHCP, la CNBV y el IPAB— no pudieron solventar todas las observaciones. Y lo único que procedía por parte de la ASF era pronunciarse sobre el particular; porque si no, ¿qué sentido tiene la función fiscalizadora del Legislativo?
Éste debe actuar no sólo para señalar observaciones, sino inclusive para en su momento promover responsabilidades, sanciones de resarcimiento económico y, de ser el caso, denuncias de hechos ante la Procuraduría General de la República.
Otro argumento del Ejecutivo es que no nos sujetamos al principio de anualidad, pero ahí está el mandato específico de la ley del IPAB que ya expliqué.
Y la tercera cosa que alega es que por lo anterior los oficios no tienen efecto.
—Como usted lo plantea, se antojan absurdos los argumentos de la Presidencia...
—El gran sustento de la posición que adopta el Ejecutivo, según lo señaló él mismo, es la defensa de la legalidad. Pero a mi entender no es sólo un asunto de legalidad, sino también de ética política y de moral pública. La principal responsabilidad del Poder Ejecutivo es defender y actuar en beneficio de los intereses superiores de la nación. Y en este caso son los de la sociedad mexicana.
Por eso me cuesta mucho trabajo entender que la actuación del Poder Ejecutivo tenga como consecuencia, al utilizar el argumento de la legalidad, que defienda más bien a los grandes intereses económicos.
Si vamos a hablar de legalidad, ¿ésta dónde quedó en todo el proceso del rescate bancario? ¿Por qué los mexicanos tienen que pagar recursos que fueron indebidamente aceptados para que formaran parte del monto del rescate y se reflejaran en los pagarés? ¿Por qué razón, si hablamos de legalidad, no se permite por parte de las instituciones bancarias que haya una revisión clara, transparente y abierta?
El Ejecutivo se equivoca cuando pone en duda la competencia de la ASF para “ordenar” el descuento en los pagarés. No es que ordenemos: simplemente hay un hecho y en función a éste, y la responsabilidad del Poder Legislativo, señalamos una serie de presuntas irregularidades. Y una vez que no son resueltas, el Congreso se pronuncia a través de la ASF sobre la improcedencia de las irregularidades, por lo cual se pide la actualización y el descuento correspondiente del monto del rescate.
Pero además se les pide el retiro del aval de la parte correspondiente a las irregularidades, lo cual compromete al gobierno federal pero también a toda la sociedad mexicana.
—¿En que consiste ese retiro del aval?
—Bueno, le recuerdo que cuando se realiza el canje de pagarés por cartera vencida de las instituciones bancarias, a cambio de comprar esa cartera de difícil recuperación el Fobaproa otorga los pagarés y el gobierno federal da el aval. A pesar de que se argumentó mucho en algún tiempo que se trataba de un fideicomiso privado. Y si esto fuera real, ¿por qué a un fideicomiso privado se le otorga el aval del gobierno federal? Si esto fuera cierto, implicaría una gravísima responsabilidad de quien avaló esos documentos.
—¿En qué situación dejan a los ex integrantes del Comité Técnico del Fobaproa los señalamientos que hace la ASF?
—En el caso de ambos informes (sobre la Cuenta Pública 2000 y la de 2001), la naturaleza de la observación es la misma: el Comité Técnico del Fobaproa actuó sin reglas de operación y con exceso de discrecionalidad para tomar decisiones en relación al rescate bancario en función a cada una de las 25 instituciones que fueron rescatadas.
Dicho comité implantó criterios para establecer qué tipo de créditos no podrían ser aceptados en el Programa de Capitalización y Compra de Cartera, pero en cuanto empezó a instrumentar el rescate no respetó sus criterios originales e hizo trajes a la medida de cada institución; y lo que a una no le aceptó, a otra sí.
—¿La ASF está en posición de fincar responsabilidades contra individuos, concretamente los ex miembros del Comité Técnico del Fobaproa?
—Mire, una vez que no nos fueron aclaradas todas las observaciones y nos pronunciamos al respecto porque no fueron solventadas, procedimos a hacer las comunicaciones correspondientes ante Hacienda, la CNBV y el IPAB para que procedieran al cálculo, actualización y descuento de los montos respectivos. Pero también le dirigimos un comunicado a la SFP para que, en uso de sus atribuciones, efectuara la revisión correspondiente y viera la procedencia o no de la aplicación de responsabilidades a los funcionarios públicos que tomaron ese tipo de decisiones.
—¿Por qué no actuar de manera directa?
—Porque en este asunto es aplicable la Ley Orgánica de la extinta Contaduría Mayor de Hacienda, puesto que estamos revisando los años de 1995, 1996, 1997 y 1998, aunque como ya dije tenemos atribución para incluir las observaciones respectivas en los últimos informes de la Cuenta Pública. Esa es la razón. Pero las circunstancias podrían ser distintas cuando, digamos en 2005 que vencen los pagarés, se dé la eventual erogación de un recurso público y, en ese momento, la ASF tenga facultad para fincar responsabilidades de resarcimiento económico directamente...
4.3 IPAB: candado legislativo... con llaves adjuntas
Así pues, de las irregularidades en la operación del Fobaproa para el rescate bancario hay informes de por lo menos tres fuentes, tan confiables como distintas y categóricas: el Informe Mackey, Fortunato Álvarez y la ASF.
El primero revisó el asunto por encargo directo del mismísimo Poder Legislativo; el segundo tuvo acceso a la información como contralor del propio IPAB; y la legitimidad en las observaciones de la ASF es avalada por el auditor superior de la Federación, Arturo González de Aragón, cuando subraya en sus revisiones de las últimas cuentas públicas que “la información que contienen los bank reports no pudo ser validada ni confirmada, en virtud de que la ASF no tuvo acceso a los papeles de trabajo (working papers) que dieron origen” a esos reportes.
¿Por qué resulta entonces imposible transparentar las transacciones del rescate bancario?
Existe una razón fundamental: la Cámara de Diputados otorgó ese mandato al IPAB, cuya Junta de Gobierno exhibe siempre graves conflictos de intereses porque sus miembros actuales y pasados provienen, o del Fobaproa, cuyos actos deben precisamente aclarar; o de entidades gubernamentales del sistema financiero, que participaron en esas operaciones; o de bancos privados que se beneficiaron del rescate.
Como señalamos ya en el Capítulo II, el Comité Técnico del Fondo Bancario de Protección al Ahorro era el órgano supremo de decisión y lo integraban nueve miembros: el Banco de México, Hacienda y la CNBV tenían ahí dos representantes cada cual, mientras los tres restantes eran funcionarios del mismo fideicomiso.
Para la creación del IPAB en 1998 se aplicó un esquema similar y siete vocales integran la Junta de Gobierno del Instituto para la Protección al Ahorro Bancario, incluyendo a los titulares, o sus representantes, de las mismas dependencias que formaron parte del Comité Técnico del Fobaproa: la SHCP, el Banco de México y cuatro vocales independientes comparten la mesa.
En espíritu, la Ley del IPAB resultaba muy clara en el sentido de que no debería participar en su Junta de Gobierno ninguna persona que hubiera intervenido en el proceso del rescate y actuado directamente en el Comité Técnico del Fobaproa (Cuadro 4.4). En lo formal, sin embargo, el artículo segundo de la LIPAB dice a la letra:
Ninguna persona que haya sido secretario de Hacienda y Crédito Público, gobernador del Banco de México, o presidente de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores y en tal carácter miembro del Comité Técnico del Fondo Bancario de Protección al Ahorro de 1995 a 1997, podrá participar en la Junta de Gobierno del Instituto, ni fungir como secretario ejecutivo del mismo.
Por eso ahora figura en esa Junta de Gobierno el secretario de Hacienda, Francisco Gil Díaz, aunque participó en el Comité Técnico del Fobaproa como representante del Banco de México, donde fue subdirector general.
También figura el presidente de la CNBV, Jonathan Davis, quien incluso avaló con su firma los pagarés Fobaproa como titular de la Tesorería de la Federación.
En cambio Guillermo Ortiz, el tercero de los representantes gubernamentales previstos por la ley y ahora gobernador del Banco de México, sí está formalmente impedido por la LIPAB para ocupar su silla en la Junta de Gobierno por haber sido miembro del Fobaproa como secretario de Hacienda.
Y si alguien pudiera creer todavía posible que compartiendo la casa con el enemigo se cumplirá el mandato legislativo que recibió el IPAB para transparentar las operaciones del Fobaproa, debería reflexionar primero sobre los conflictos de intereses que inciden también sin remedio en el trabajo de los vocales “independientes”.
Porque los restantes cuatro miembros de la Junta de Gobierno, que designa el Ejecutivo y debe aprobar el Congreso, son o han sido igualmente personajes vinculados a la banca privada o dependencias del sistema financiero que participaron en el rescate bancario.
En teoría, el voto de los cuatro vocales independientes sería suficiente para encauzar la tarea del Instituto hacia el cumplimiento de su misión prioritaria: finiquitar los asuntos pendientes en el rescate bancario, disminuir su costo fiscal y señalar a responsables de irregularidades.
Pero la realidad es muy distinta, ya que casi por tradición presentan conflictos de intereses e incitan a sospechas o incluso a denuncias directas.
A tres de los primeros vocales, por ejemplo, el ahora ex procurador fiscal de la Federación, Gabriel Reyes Orona, los acusó en 2001 de tener conflictos de intereses por sus antiguos nexos con bancos rescatados u otros donde fueron consejeros, como Fénix, Bankers Trust o Deutsche Bank.
Y en efecto, Alejandro Creel Cobián se desempeñó entre 1988 y 1999 como director de activos corporativos del Fobaproa y de 1996 a 1997 fue como director adjunto de reestructuras corporativas de Inverlat.
Humberto Murrieta trabajó desde enero de 1995 hasta julio de 1997 en el despacho Casas Alatriste, que realizó las auditorías al proceso de desincorporación bancaria, y luego como oficial mayor de la Cámara de Diputados en la LVII Legislatura.
Adalberto Palma fue ejecutivo del Citibank, el Bankers Trust y el Deutsche Bank.
Carlos Isoard no resultó involucrado en el escándalo porque su pasado era muy claro: casi todo lo cumplió como funcionario del Banco de México.
Pero el mismo denunciante, Reyes Orona, también tiene cola que le pisen: antes de ser procurador fiscal fue director jurídico del Fobaproa y asesoró a bancos como Bital, Santander o Citibank.
(Usté perdone. En enero de 2001 el flamante procurador fiscal, Gabriel Reyes Orona, quién por cierto había sido director jurídico del Fobaproa, en un ataque de “heroísmo nacional” inició una fuerte batalla contra tres de los cuatro vocales independientes del IPAB, Alejandro Creel, Humberto Murrieta y Adalberto Palma. Los acusó de tener conflictos de intereses y llevó su denuncia ante la Secretaria de la Contraloría. Esta campaña incluyó cartas al senador Fauzi Hamdam, presidente de la Comisión de Hacienda, y provocó que hacia el mes de abril la Junta de Gobierno del IPAB entrara en una crisis que se agravó con el anunció de la venta de Banamex.
Debo confesar que ante esta situación, en diversas entrevistas y artículos, señalé que si bien podían existir conflictos de intereses entre los vocales, Gabriel Reyes Orona carecía de autoridad moral para acusarlos en virtud de que él mismo tenía conflicto por haber sido director jurídico del Fobaproa; sin embargo, me sumé a los ataques contra los vocales.
Por su parte, los legisladores del PRD Jesús Ortega y José Antonio Magallanes, indignados por la situación, habían cabildeado con éxito un punto de acuerdo que se presentaría en la Comisión Permanente del Congreso para solicitar la renuncia de los vocales cuestionados y del procurador fiscal, Reyes Orona.
A escasos días de que el punto de acuerdo se presentara, recibí una llamada de Adalberto Palma, quién de entrada me dijo: “Están atacando al enemigo equivocado”. Platicamos y se acordó que de manera institucional celebraráin una reunión con Ortega y Magallanes para explicarles su posición.
La cena se llevó a cabo en el Club de Industriales y asistimos Ortega, Magallanes, Palma, Creel y yo. Al iniciar la plática, Jesús Ortega fue directamente al grano y señaló: “Mario ha abogado por ustedes, por lo que espero que tengan algo importante que decir, ya que nosotros pensamos que lo mejor es que se solicite su renuncia ustedes y la del procurador fiscal”.
Después de un rato, y gracias a los argumentos técnicos, institucionales y objetivos que expresaron los dos vocales del IPAB, el senador Ortega y el diputado Magallanes se sensibilizaron de la situación y normaron su opinión, dándose cuenta de que lo que existía en el IPAB, más que un conflicto de intereses, era un “conflicto entre intereses”; es decir, entre los que querían llegar al fondo del rescate bancario (Palma y Creel) y los que se oponían y habían utilizado a Reyes Orona como instrumento de su ataque.
Cabe destacar que la SECODAM nunca encontró justificación a la denuncia que hiciera en calidad de ciudadano el procurador fiscal, por lo cual absolvió de conflicto de interés a los vocales acusados.
Al paso del tiempo llegaron a la Junta de Gobierno del IPAB nuevos vocales “independientes” como Bernardo González-Aréchiga, quien provenía de la Bolsa Mexicana de Valores; Héctor Tinoco, ex miembro del Comité Técnico del Fobaproa y ex vicepresidente de la CNBV; Ernesto Zamarripa, quien trabajó para la SHCP; y Jorge Familiar Haro, integrante de la comisión de presupuesto y financiamiento del Consejo Mexicano para el Desarrollo Rural Sustentable coordinado por la Secretaría de Hacienda, así como ex miembro del Consejo Ejecutivo de Banca Cremi, Banca Unión, Banco Obrero y Banco de Oriente en su calidad de integrante del Consejo Consultivo de Nacional Financiera. Mientras, Isoard permanece como vocal después de su ratificación para otros cuatro años en el cargo.
(La experiencia del vocal “independiente”. No es que sea un benemérito del trabajo; de hecho, no me gusta trabajar fines de semana ni días festivos y menos toda la noche. Pero cuando se está frente al poder, no es uno quien pone las condiciones.
El 31 de diciembre de 2002, Humberto Murrieta, vocal independiente de la Junta de Gobierno del IPAB, concluiría el plazo que la ley establecía para su gestión; por lo tanto, el presidente de la República debía proponer un nuevo vocal o bien ratificarlo por otro período de 4 años.
La SHCP, ante los dolores de cabeza que le causaba el vocal incómodo Adalberto Palma, lo que menos quería era designar a alguien que se le pareciera. Por ello requería de una persona que se comprometiera enteramente con las decisiones de la propia secretaría, aunque implicara dejar en segundo término el interés público.
Propuso así a Héctor Tinoco para sustituír a Murrieta. La decisión nuevamente causó malestar entre muchos analistas y legisladores, incluyendo algunos del PAN, como fue el caso del diputado Felipe Calderón. El descontento obedecía a que Tínoco durante el rescate bancario formó parte del Comité Técnico del Fobaproa y al ser propuesto para el IPAB era vicepresidente de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, es decir, un subordinado de Jonathan Davis, quien era y sigue siendo presidente de la CNBV. Luego entonces, el razonamiento era muy simple: ¿cómo podía garantizar “independencia” un miembro de la Junta de Gobierno del IPAB con esos antecedentes? Era como convertir al acusado en juez.
El 24 de diciembre de 2002 fui invitado por Davis a desayunar para que él y Tínoco me explicaran las ventajas que tendría para el IPAB que una persona como Héctor fuese designado nuevo vocal de su Junta de Gobierno. En muy buenos términos, Jonathan me habló sobre la amplia experiencia que en el sistema financiero tenía su pupilo; de sus amplios conocimientos en Derecho financiero; de sus planes y proyectos al frente de la CNBV; y del gran reto que el IPAB tenía por delante.
Sin embargo, durante el desayuno, el pupilo Tínoco prácticamente no pronunció palabra alguna y se limitó a decir que contaba con los conocimientos y experiencia necesarios para ser vocal del IPAB. Creo que al final del desayuno mi cara lo dijo todo: Tinoco no podía ser un vocal “independiente” debido a los grandes conflictos de interés que tenía; el pupilo ni siquiera había hablado para mostrar su amplia experiencia; lo había hecho su jefe, el que seguiría siendo su jefe.)
Tampoco libraron las críticas por presunto conflicto de intereses ni el ex secretario ejecutivo del IPAB, Vicente Corta, que participó en el rescate bancario como representante de la SHCP a partir de 1998, en el último tramo de un asunto para esas fechas ya irreversible; ni su sucesor en el Instituto, Julio César Méndez Rubio, ex director adjunto de Finanzas en el Banco Nacional de Comercio Exterior que, por cierto, presidía entonces José Ángel Gurría, el hombre que como secretario de Hacienda del gobierno zedillista operó la transformación del costo del rescate en deuda pública; ni el actual titular del IPAB, Mario Beauregard, quien antes de ocupar la Secretaría Ejecutiva fue comisionado para el FMI por el Banco de México y trabajó en la gerencia de cambios del mismo, donde uno de sus jefes era Alonso García Tamez, ahora subsecretario de Hacienda.
4.4 Los hombres de la red
Lo anterior explica por qué se atribuye al conflicto de intereses en el IPAB la falta de avances concretos para transparentar las operaciones del Fobaproa en el rescate bancario.
De hecho, al comenzar 2005 los cuatro vocales “independientes” de la Junta de Gobierno eran considerados incondicionales del secretario de Hacienda, Francisco Gil Díaz, y del presidente de la CNBV, Jonathan Davis.
Muchos considera que como resultado, las indagaciones prácticamente se congelan y los trabajos del organismo no rinden los frutos que de él se esperan. Sin afirmarlo, así lo sugiere por ejemplo el auditor superior de la Federación, Arturo González de Aragón.
—¿Se afecta el trabajo de la ASF?
—Yo diría que en esto lo que ha faltado es aseo. Creo que pudo seleccionarse a gente sin el menor contacto con las decisiones que se instrumentaron en relación al rescate bancario. De esta manera, el mensaje a la sociedad sería el de buscar la más absoluta transparencia.
Es muy clara la intención de los bancos de cerrar todas las puertas que permitirían transparentar la operación del rescate bancario.
Pereciera que se intenta que la sociedad mexicana pague todo el gran costo del rescate, que por otro lado era procedente en términos de salvar el sistema de pagos: lo que no se valía, y no se vale, es que en el proceso se haya abusado para cometer irregularidades que beneficiaron a gente que no actuó, obviamente, con ninguna ética ni moral.
Por ello todo esto, si lo vemos en conjunto, se presta por lo menos a la suspicacia.
Un hecho fundamental parece darle razón al auditor: los principales implicados en aquellas infames operaciones conservan cotos de poder político-financiero con los que tejen una red en la cual pretenden cobijar sus pecados al amparo de la impunidad.
Hablamos ya de los hombres del IPAB. Recapitulemos ahora sobre quiénes fueron los directivos, miembros o representantes de instituciones en el Comité Técnico del Fobaproa; recordemos cuáles fueron sus funciones; y señalemos algunas de sus responsabilidades, así como dónde están:
| Dependencia/funcionario | Función | Responsabilidad | Dónde está |
| Fobaproa | | | |
| Javier Arrigunaga Gómez | Director general | Al margen del Poder Legislativo autoriza operaciones contra normas del mismo Fobaproa, como la compra de créditos irregulares. | Director corporativo de Asuntos Jurídicos de Banamex. |
| Ángel Palomino Hasbach | Delegado fiduciario | Sin plena facultad para ello, firma los pagarés como aval del Estado. | Trabaja para el sector privado. |
| Gabriel Reyes Orona | Director jurídico y secretario del CT | Pese a su cargo permite operaciones que sin apego a la ley favorecen la discrecionalidad. | Ex procurador fiscal de la Federación; hoy cabildea para la SHCP. |
| María Teresa Fernández | Representante de la CNVB y luego secretaria del CT | Aunque no aprueba diversas medidas, tampoco las impide. | Vicepresidenta de Normatividad de la CNBV y suplente en la Junta de Gobierno del IPAB. |
| CNBV | | | |
| Eduardo Fernández García | Presidente | Principal operador del rescate bancario por la facilidad con que obtenía desde su cargo información sobre los bancos. | Consultor independiente. |
| Patricia Armendáriz H. | Vicepresidenta de Supervisión Integral | Su cargo le obligaba a evitar cualquier tipo de irregularidad. | Ex directora de área en Banorte; ex asesora técnica del Instituto de Estabilidad Financiera y ahora consultora independiente. |
| Mauricio Naranjo | Vicepresidente de Supervisión de Instituciones Financieras | Incumple su tarea de impedir el ingreso al programa de bancos que no calificaban. | Trabaja para la iniciativa privada en MásFondos. |
| Pedro Zamora | Vicepresidente jurídico. | La misma, por comisión u omisión. | Consultor independiente. |
| Héctor Tinoco | Vicepresidente de Normatividad. | Su cargo le imponía la obligación de señalar notorias inconsistencias. | Vocal de la Junta de Gobierno del IPAB. |
| Tesorería de la Federación | | | |
| Jonathan Davis Arzac | Tesorero | Sin facultades plenas para ello, firma los pagarés como presunto aval del gobierno federal. | Presidente de la CNBV y miembro de la Junta de Gobierno del IPAB. |
| Secretaría de Hacienda | | | |
| Guillermo Ortiz Martínez | Secretario de Hacienda. | Firma convenios que modifican las reglas originales del rescate y elevan su costo fiscal. | Gobernador del Banco de México y miembro (vetado) de la Junta de Gobierno del IPAB. |
| Martín Werner Wainfeld | Director general de Crédito Público | Sin facultades plenas para ello, firma los pagarés como aval del gobierno. | Representante de la correduría Goldman Sachs para México y América Latina; opera la venta de Banamex a Citigroup. |
| Vicente Corta | Miembro del CT | Juega un papel clave en la toma de las más relevantes decisiones del Fobaproa. | Ex secretario ejecutivo del IPAB, ex presidente de la Consar y ahora miembro del Consejo de Administración de Cintra. |
| Banco de México | | | |
| Miguel Mancera Aguayo | Director general | Aunque se opone al esquema del rescate, firma el Acuerdo de Partes. | Retirado. |
| Francisco Gil Díaz | Subdirector general | Valida con su voto las decisiones que toma el CT para la aplicación del programa de rescate. | Secretario de Hacienda y miembro de la Junta de Gobierno del IPAB. |
| Guillermo Güémez | Subdirector general y miembro del subcomité de Recuperación. | Desempeña un papel relevante en la toma de decisiones del Fobaproa. | Vicegobernador del Banco de México. |
| Everardo Elizondo | Subdirector general. | Con sus votos aprueba el esquema del rescate. | Vicegobernador del Banco de México. |
Cuadro 4.1
| Más errores Es importante mencionar que el costo fiscal derivado de los Programas de Intervención y Saneamiento es mayor que los originados por los Programas de Capitalización y Compra de Cartera, sin embargo su costo es definitivo para el gobierno. El Informe Mackey hace una fuerte crítica a estos Programas, concluyendo lo siguiente: En suma, en general los costos de apoyar bancos en mal estado son mucho más altos que un cierre oportuno, así por ejemplo en el caso de un banco, el costo inicial de recapitalización era de 11,000 millones de pesos en 1995, el banco no se cerró y su costo actual estimado por el FOBAPROA es de 50,000 millones de pesos, mas aún, en el caso de otro banco el FOBAPROA dió su apoyo aún y cuando el estudio de viabilidad de la CNBV indicaba claramente que el banco ya no era viable bajo ninguna circunstancia. |
Cuadro 4.2
| Inoperatividad de la CNBV En su informe, el canadiense Michael Mackey atribuye al papel que desempeñó la CNBV antes y durante la crisis bancaria gran parte de responsabilidad por las irregularidades que permitió la operación del Fobaproa: a) La debilidad general en el ambiente de supervisión, la renuencia por parte del gobierno para permitir que los bancos insolventes quebraran y los retrasos que muy a menudo siguieron a la identificación por parte de los organismos supervisores de problemas significativos se combinaron para aumentar substancialmente el costo de los programas bancarios administrados por el FOBAPROA. b) La forma en la cual se llevaron a cabo las intervenciones tuvieron un impacto directo sobre los costos en que incurrió el FOBAPROA. c) En nuestra opinión si la CNBV hubiera actuado de manera más decisiva con la información relacionada a la precaria condición financiera de muchos de los bancos, los costos en los que se hubiera incurrido desde entonces para mantener a las instituciones insolventes operando se hubieran visto substancialmente reducidos. |
Cuadro 4.3
| Parcialidad de interventores Los administradores designados para intervenir los bancos se convirtieron en virtuales amos en esas instituciones y únicamente rendían cuentas a la CNBV. En este sentido, el Informe Mackey subraya en el capítulo intitulado Limitaciones al alcance de la revisión: También se tuvieron limitaciones debido a los interventores de algunos bancos, que fueron designados por la CNBV. En los casos de los bancos intervenidos estaba claro que nuestro alcance se extendería a todo el banco, ya que el Fobaproa era responsable de todos los pasivos del banco, y en este contexto surgieron dos situaciones: Intervención de facto (administrativa). Los administradores tomaron una postura de que no había ocurrido ninguna intervención y se negó el acceso a todos los aspectos del banco, excepto aquellos relacionados con los programas formales del Fobaproa. Intervención efectiva (gerencial). Los interventores adoptaron la postura de que las cuentas de los fideicomisos en los bancos no eran parte de los bancos, resultando esto en que se negó acceso a la información relacionada con todas las cuentas de los fideicomisos. Estas limitaciones se tuvieron no sólo con los interventores sino con la SHCP y la CNBV. Sin embargo, no se llegó a ninguna resolución sobre estos asuntos y como consecuencia este informe no contiene comentarios e información con respecto a ciertos asuntos que considerábamos que estaban incluidos en nuestro mandato. Los bancos que han sido intervenidos representan un costo fiscal definitivo para el FOBAPROA. Si existen bancos que pronto serán intervenidos también serán un costo definitivo para el Fobaproa. Tuvimos acceso a bancos formalmente intervenidos, pero los organismos reguladores restringieron severamente nuestro acceso a bancos intervenidos de facto. Estos bancos representan la mayor parte del sistema financiero (y de los costos potenciales), más elevada incluso que la de los bancos formalmente intervenidos. |
Cuadro 4.4
| ¿Quién puede ser vocal según la Ley del IPAB? Artículo 78. Los vocales aprobados por la Cámara de Senadores o la Comisión Permanente a que se refiere el artículo 75 de esta ley, deberán cumplir con los requisitos siguientes: I. Ser ciudadano mexicano y sólo tener la nacionalidad mexicana; II. Ser de reconocida probidad; III. No haber sido condenado por delito internacional alguno, ni inhabilitado para desempeñar empleo, cargo o comisión en el servicio público o en el sistema financiero mexicano, o inhabilitado para ejercer el comercio; IV. Haber ocupado por lo menos durante cinco años, cargos de alto nivel de decisión en materia financiera, o bien, acreditar una experiencia docente y de investigación en materia económica y financiera de cuando menos diez años en instituciones de estudios superiores; V. No desempeñar cargos de elección popular o de dirigencia partidista y, VI. No ser accionista, consejero, funcionario, comisario, apoderado o agente de alguna institución o intermediario financiero, ni mantener relación alguna con las mismas, que pueda representar un conflicto de intereses para su desempeño como vocal. |
CAPÍTULO V
De lo perdido...
Si (como el griego afirma en el Cratilo)
el nombre es arquetipo de la cosa,
en las letras de rosa está la rosa
y todo el Nilo en la palabra Nilo.
Jorge Luis Borges
5.1 ...¡lo que aparezca!
Los recursos que por un valor histórico de casi 470 mil millones de pesos invirtió el gobierno federal en los programas del rescate bancario cuyo costo se transformó en deuda pública desde diciembre de 1998, son ya irrecuperables.
A través del pago de impuestos los mexicanos todos cargamos con ese débito, producto en su mayor parte del Programa de Intervención y Saneamiento, del que nos corresponde saldar aproximadamente 4 mil 700 pesos a cada uno.
Es el grueso de la deuda que generaron las operaciones del Fobaproa en el rescate bancario; pero no hay en este caso, por desgracia, posibilidad alguna de dar marcha atrás o al menos disminuir su costo para obtener un alivio por pequeño que sea: nos pasaron la factura “sin v de vuelta” y tenemos que pagarla en su totalidad; incluso a costa de nuestra salud, educación o empleo.
Por otra parte, el costo actual que para las finanzas públicas implica lo invertido por el Fobaproa en el Programa de Capitalización y Compra de Cartera (PCCC) es hoy, a valor bruto, de casi 230 mil millones de pesos que nos toca saldar a razón, más o menos, de 2 mil 300 pesos por cabeza.
Esa deuda subsiste con las cuatro instituciones financieras que poseen pagarés (ANEXO G) del Fobaproa: Banamex (Citigroup), por montos de aproximadamente 79 mil millones de pesos a valor actual; Bancomer (BBVA), por cerca de 80 mil millones; Bital (HSBC), por 40 mil millones, y Banorte, por 11 mil millones de pesos.
La suma de dichas cantidades equivale a 15 años del gasto que se destina para la Universidad Nacional Autónoma de México, nuestra máxima casa de estudios; serviría para cubrir diez años de presupuesto en la Secretaría de Salud; se aproxima inclusive al monto de los recursos que otorga en un año el Poder Ejecutivo a todos los estados de la República, mediante las partidas federales...
Y es absolutamente ilegal.
De hecho, en términos estrictos del mercado financiero, puede afirmarse que no existe. ¿Por qué? Son varios los motivos y hay que recorrer diversos escenarios para explicarlo.
Como primer paso, es indispensable aclarar que si bien se trata de una deuda virtual desde un riguroso punto de vista mercantil, desde hace una década se incluyen año tras año en el presupuesto federal recursos públicos para cubrir ese débito.
Es decir: en lugar de usarlos para inversiones en el sector productivo y así generar nuevas fuentes de trabajo, fortalecer al mercado interno e impulsar el desarrollo económico nacional, se destinan miles de millones de pesos a una entidad que los administra para prevenir la eventual transformación de un débito ahora contingente, en deuda pública formalmente avalada por el Congreso.
Porque no tener el aval del Poder Legislativo hasta el momento es, precisamente, una de las razones para poner en duda la legalidad que debió garantizar a plenitud el Fobaproa en las operaciones del PCCC pues, a contracorriente de los criterios originales del programa, beneficiaron a instituciones libres de problemas que justificaran esa decisión.
Y por si fuera poco, los bancos implicados en esa ya grave irregularidad lograron todavía traspasar al Fobaproa miles de millones de pesos en créditos cuyas características violaban también las reglas establecidas, además de hacerlos por completo incobrables.
A tal grado resultaron desde un principio evidentes las irregularidades cometidas en el PCCC que la misma Cámara de Diputados, al aprobar la iniciativa para convertir en deuda pública la mayor parte de lo invertido en el rescate bancario, excluyó de manera expresa de la medida los gastos relativos al Programa de Capitalización y Compra de Cartera.
El IPAB asumió prácticamente la totalidad de los adeudos y la única excepción fueron aquellos que a través del PCCC aprovecharon sobre todo los cuatro bancos más grandes del país que aún sobreviven: los mismos que siguen beneficiándose de las finanzas públicas mediante los pagarés del Fobaproa.
Por eso la exposición de motivos sobre la Ley del Instituto para la Protección del Ahorro Bancario, aprobada el 12 de diciembre de 1998 y que dio paso a la creación del IPAB, estimó que dicho programa contravino mandatos constitucionales y así cuestionó tanto su legalidad como la conveniencia de avalar esa deuda con la garantía del Congreso.
Como resultado, se incluyeron en los artículos de la nueva ley disposiciones que señalan claramente la diferencia entre lo que se asumió en adelante como deuda pública con aval del Congreso y el débito generado por el PCCC, que no será avalado hasta que se cumpla el artículo quinto transitorio.
El Fobaproa permanecerá en operación, con el único objeto de administrar las operaciones del programa conocido como de Capitalización y Compra de Cartera y dar cumplimiento a lo señalado en el artículo séptimo transitorio de este decreto, a fin de que se concluyan las auditorías ordenadas por la Cámara de Diputados. El Ejecutivo Federal y la Cámara de Diputados tomarán las medidas pertinentes para que las auditorías concluyan en un plazo máximo de 6 meses a partir de la entrada en vigor de esta Ley. En la medida que las operaciones del fondo sean auditadas, se procederá conforme a lo siguiente:
I. En caso de que la auditoría reporte irregularidades, se procederá inmediatamente a deslindar las responsabilidades a que hubiere lugar y los infractores asumirán su plena responsabilidad legal y económica.
II. Una vez concluidas las auditorías, las instituciones correspondientes podrán optar por dar por terminados los contratos y cancelar las operaciones que mantenían con el Fondo, para lo cual deberán regresar al mismo los títulos de crédito que éste hubiere emitido a su favor y a cambio, el Fondo les deberá devolver los derechos de cobro de la cartera objeto del Programa de Capitalización y Compra de Cartera.
Simultáneamente con lo anterior, el Instituto otorgará a las citadas personas una garantía o instrumento de pago que cubra los referidos derechos de cobro, en los términos y condiciones que se indiquen en las reglas generales que para su efecto emita la Junta de Gobierno del Instituto.
Se plasmó así un mecanismo específico para que los bancos que recibieron apoyos del PCCC se sometieran a nuevas auditorías, como condición previa para que los pagarés recibidos del Fobaproa y que no tienen reconocimiento del Congreso de la Unión puedan ser sustituidos por garantías del IPAB, éstas sí con aval del Poder Legislativo.
Además, el rechazo del Congreso a reconocer como deuda pública las obligaciones adquiridas por el gobierno federal en el Programa de Capitalización y Compra de Cartera quedó asimismo plasmado en los artículos séptimo,
El Instituto, sujeto a la condición a que se refiere el párrafo siguiente, en protección de los derechos de terceros de buena fe, y para proveer a la más expedita recuperación de los BIENES, asume la titularidad de las operaciones de los programas de saneamiento, diferentes a aquellos de capitalización de compra de cartera, realizadas por los fideicomisos a que se refieren los artículos 122 de la Ley de Instituciones de Crédito y 89 de la Ley del Mercado de Valores vigentes hasta antes de la entrada en vigor del presente Decreto, así como las correspondientes a las instituciones intervenidas por la Comisión, salvo las operaciones que fueron exceptuadas por acuerdo de los Comités Técnicos de aquellos. A las operaciones cuya titularidad asuma el Instituto de acuerdo a lo dispuesto en este artículo, les será aplicable lo dispuesto en los artículos 45 y 47 de esta Ley.
Lo dispuesto en el párrafo anterior queda sujeto a la condición resolutoria de que se lleven a cabo las auditorías correspondientes, para el fincamiento de las responsabilidades jurídicas y económicas que en su caso procedan(...)
y octavo transitorios de la LIPAB.
III. No se aprueba la solicitud de consolidar a la deuda pública las obligaciones contraídas por los Fondos señalados, ni los avales u obligaciones solidarias otorgados al efecto por el Gobierno Federal (...)
De manera adicional, el propio articulo quinto transitorio establece que
En caso de que durante las auditorías se detecten créditos ilegales el Instituto, mediante resolución de la Junta de Gobierno, podrá optar por rechazar y devolver los mismos a las Instituciones, mismas que deberán designar otros activos por un monto equivalente al de los créditos devueltos a satisfacción del Instituto. En caso contrario, éste reducirá el monto respectivo de la garantía o instrumento de pago respectivo. Cuando la ilegalidad del crédito sea atribuible a la administración de la institución de que se trate, ésta deberá absorber el costo de dicho crédito; al efecto el Instituto reducirá el monto de la garantía o instrumento de pago.
En otras palabras, la LIPAB señala tres caminos a seguir:
1. La auditoria detecta irregularidades: implica proceder a deslindar responsabilidades y que los infractores asuman su responsabilidad legal y/o económica.
2. La auditoria determina créditos ilegales: el IPAB puede rechazar los créditos y devolverlos a los bancos, que deberán designar otros.
3. La auditoria no detecta irregularidades, ni tampoco ilegalidades: se sustituyen los pagarés del Fobaproa por instrumentos de pago del IPAB (Cuadro 5.1).
Luego entonces, el cumplimiento de las auditorias es el mecanismo especial establecido por el Congreso objeto de transparentar las operaciones del PCCC como requisito para respaldar los pagarés del Fobaproa.
Sin embargo fue hasta cuatro años después, el 24 de mayo de 2002, que la Junta de Gobierno del IPAB comunicó a Banamex, Bancomer, Bital y Banorte los términos de referencia —los cuales definen el grado de profundidad y el contenido— de las auditorías previstas en la Ley.
El anuncio se realizó luego de su controvertida sesión número 34, donde diez antes aprobaron al fin los procedimientos por 4 votos a favor y 2 votos en contra (los primeros por parte de la SHCP, la CNBV y los vocales Carlos Isoard y Humberto Murrieta; los otros, por parte de los vocales Adalberto Palma y Bernardo González-Aréchiga).
La votación no fue unánime porque éstos últimos dos vocales consideraron que los términos de referencia no se apegaban en estricto sentido a lo dispuesto por el artículo quinto transitorio de la LIPAB.
(Lo firmé, no lo firmo. De acuerdo con las versiones de dos ex vocales de la Junta de Gobierno del IPAB, los términos de referencia aprobados aquel 14 de mayo fueron modificados en días posteriores, cuando el secretario de Hacienda se dio cuenta de que se utilizaría la totalidad de la Ley de Instituciones de Crédito como base legal de las auditorías. Esto, evidentemente, permitiría señalar las violaciones en materia de compromisos de capitalización de los bancos. Por ello se decidió excluir del marco legal aplicable todos los artículos de dicha ley relativos a la capitalización y la constitución de reservas de los bancos. Una vez modificado el documento, se pidió a quienes habían firmado el acuerdo original que hicieran lo propio en la nueva versión. Los dos ex vocales que relatan lo anterior, se negaron a firmarla.)
Según el documento Revisiones e intercambio de pagares Fobaproa, elaborado por la Dirección General de Banca y Ahorro de la SHCP en junio de 2002, la estrategia que aprobó la Junta de Gobierno del IPAB se basó en tres auditorías conocidas como “GEL”: de Gestión, de Existencia e Identidad de Objeto, y de Legitimidad de los créditos.
El propósito de la primera es revisar que los bancos que participaron en el PCCC sobrevivientes hayan efectuado la administración, recuperación y cobranza de los créditos en los términos establecidos en el convenio. Pero aquí no se profundizó al grado que pedían Palma y González-Aréchiga: revisar si la Gestión se ajustó incluso a boletines y circulares de la CNBV respecto a manuales, mejores prácticas en la materia y demás regulación prudencial. Por el contrario, se reduce la revisión al trato no discriminatorio en la Gestión; es decir, que los bancos hayan otorgado igual importancia al cobro de los créditos que vendieron al Fobaproa como a los propios.
El segundo término de referencia tiene por objeto verificar si el IPAB adquirió exclusivamente los derechos de cobro del PCCC tal y como quedaron identificados en las cartas de cierre; que los créditos existan y no se haya cometido el error de comprar a los bancos cartera fantasma; y que estén legitimados para cobrarlos. Al respecto, los dos vocales independientes proponían fortalecer el alcance de la revisión exigiendo acceso a todos aquellos documentos que la banca considera privados y servirían como probatorios para iniciar procesos penales contra responsables de irregularidades. Sin embargo, la Junta de Gobierno acordó analizar únicamente los documentos mínimos necesarios.
La finalidad de la tercera herramienta de auditoría es determinar posibles ilegalidades en los créditos consignados en los papeles de trabajo (working papers) del Informe Mackey para en su caso devolverlos o intercambiarlos con los bancos. Los dos vocales en cuestión pedían definir dicha legalidad “in lato sensu”, lo que significa “en sentido amplio” e implica la obligación de señalar toda violación a cualquier norma, manual, disposición o principio de sana práctica bancaria. En cambio, se definió el concepto de legalidad en “sentido estricto”, limitado a identificar sólo ciertas ilegalidades y excluir todo señalamiento sobre violaciones de la normatividad secundaria.
Con todo, los cuatro bancos recibieron de tan mala manera la noticia de que al fin el IPAB decidió llevar a cabo las auditorias ordenadas por el artículo quinto transitorio, que interpusieron un amparo esgrimiendo las siguientes razones:
1. El artículo quinto transitorio no especifica que las auditorías deben ser otras distintas a las que realizó el canadiense Michael Mackey, por lo cual podría considerarse cumplido ese mandato y estaría de más realizar nuevas investigaciones.
2. El IPAB estaría por tanto extralimitándose en sus funciones, de acuerdo a sus propios estatutos.
3. Cuestionaron la validez del artículo séptimo transitorio, que otorgó a la Secodam (ahora Secretaría de la Función Pública) y a la Auditoría Superior de la Federación la facultad de fiscalizar las acciones del IPAB.
(Yo no me llamo Javier. Corría el mes de septiembre de 2002 y después de la exitosa venta de Banamex a Citigroup, con objeto de fortalecer la honorabilidad y eficiencia del nuevo conglomerado, Roberto Hernández y Manuel Medina Mora decidieron invitar a trabajar a Banamex a Javier Arrigunaga, ex director director de Fobaproa. Era la cereza en el pastel de una transacción exitosa: no se habían pagado impuestos, se habían embolsado 12 mil 500 millones de dólares y ahora contaban entre sus filas con un personaje que diseñó y participó en la operación del rescate bancario.
Evidentemente, a muchos opositores al rescate esa contratación nos pareció una burla al Estado, a la legalidad y al interés público. El 12 de septiembre recibí una llamada de la oficina de Javier Arrigunaga para invitarme a desayunar ¡el 16!, como si no fuera día festivo, en el restaurante La Palma, de Altavista.
A la cita acudí puntual, aún con la desvelada del “grito”, y sostuve una conversación con Javier que, todavía con un acento francés derivado de su estancia como representante de México ante la OCDE, me habló de las bondades del rescate bancario y de su papel en el mismo, afirmando que su honorabilidad garantizaba que sus actividades en Banamex no representarían un conflicto de interés dado que no hablaría con ellos de ningún tema relativo al Fobaproa.
Lo escuché y al cabo me limité a preguntarle: si todo era correcto, ¿por qué no explicarlo ante los diputados? Yo mismo lo acercaría a ellos.
Javier nunca me volvió a llamar.)
Aquí encontramos otro motivo para considerar la ilegalidad virtual del débito que generó el Programa de Capitalización y Compra de Cartera: los bancos alegaban que las auditorías que ordena la LIPAB ya las había realizado el canadiense Mackey, aunque él mismo advirtió al entregar su reporte que se le negó pleno acceso a toda la información que requería porque los banqueros lo evitaron y subrayó que se le contrató para realizar “una revisión y análisis basado en preguntas específicas previamente convenidas con el Comité de Contrataciones (de la Cámara de Diputados) y no una auditoria”.
Es decir: a pesar de que impidieron a Mackey realizar una investigación profunda e integral y de que éste subrayó en su informe que no se trataba de una auditoría en forma, sino de “una revisión”, los banqueros pretendían que la misma fuera considerada como el ejercicio que daba cumplimiento al mandato de la LIPAB, con lo cual era posible intercambiar ya los pagarés Fobaproa por nuevas garantías avaladas por el Poder Legislativo.
Eso, claro, sin dar la menor importancia o hacer una mínima referencia en torno de las “transacciones reportables” que por miles de millones de pesos Mackey señaló en sus bank reports (reportes banco por banco) para identificar las irregularidades cometidas en el PCCC.
La sugerencia implícita de Banamex, Bancomer, Bital y Banorte una vez que solicitaron amparo contra la decisión del IPAB para concretar las auditorías, era que con base en el Informe Mackey se considerara cumplido el mandato del artículo quinto transitorio e intercambiar los pagarés del Fobaproa sin preocuparse en modo alguno por las irregularidades que identificó ese mismo reporte.
Pero resultaba obvio que aceptar esa propuesta sin más, como una especie de “borrón y cuenta nueva” que convertiría en deuda pública los casi 230 mil millones de pesos —a valor actual— invertidos en el PCCC, era imposible. Porque muchos legisladores no lo aceptarían, por una parte, y a no dudar recibiría, por otro lado, inevitables condenas desde amplios sectores de la sociedad mexicana.
(Se enoja el presidente... de los banqueros. Con el afán de ir propiciando un acercamiento con los legisladores de oposición y, sin decirlo abiertamente, preparar el terreno para un intento de albazo legislativo, en marzo de 2003 el diputado José Antonio Magallanes (quien a su vez me pidió que lo acompañara) fue invitado por el subsecretario de Hacienda, Agustín Carstens, a una comida en el Club de Banqueros con el entonces presidente de la Asociación Mexicana de Bancos, Othón Ruiz Montemayor.
A la comida se sumó Jonathan Davis, presidente de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores. Entre plato y plato, Othón Ruiz manifestó su mejor voluntad para resolver el problema del cambio de pagarés del Fobaproa por garantías del IPAB, no sin antes invitarnos a probar los platillos franceses preparados por el chef que habían mandado traer de la Torre Eiffel para celebrar una semana de comida francesa en AMB.
También nos invitó a probar los deliciosos postres que tanta fama tenían entre los altos directivos de la banca.
Es pertinente mencionar que un año antes, durante mayo de 2002, y como resultado de las investigaciones que el gobierno español realizaba al Banco Bilbao Vizcaya por operaciones irregulares en Latinoamérica, incluyendo un presunto lavado de dinero en la adquisición de Multibanco Mercantil Probursa por parte de su ex dueño, José Madariaga, el diputado Magallanes, el senador Jesús Ortega y yo habíamos viajado a Madrid para entrevistarnos con los fiscales del caso y con el juez Baltasar Garzón, a quien hicimos entrega de información sobre lo que había sucedido con esos bancos durante el rescate en México. Al finalizar una de aquellas reuniones, el fiscal antidrogas español, David Madero, señaló: “Vamos por Madariaga”.
Por ello, durante la comida en el Club de Banqueros y casi para terminar el café, Magallanes se dirigió a Jonathan y le dijo: “A ver si luego platicamos de nuestro viaje a España, porque el fiscal antidrogas español nos dijo que van por Madariaga”.
Al escucharlo, como si la comida francesa hubiese sido condimentada con chile habanero, Othón Ruiz golpeó la mesa con la mano y dijo: “¿Cómo se atreve el pinche Garzón a hablar así de mi amigo Pepe? ¡Pongo las manos al fuego por él! Y que esos pinches jueces pocos huevos, se dediquen a las cosas de su país”.
Inmediatamente se levantó de la mesa, se despidió y se fue. Yo volteé a ver a Magallanes y pensé: “Estos banqueros nunca aceptarán una responsabilidad legal por sus actuaciones”.
Nunca más tuvimos contacto con Othón Ruiz... pero sí con los fiscales españoles, que a la fecha continúan su investigación.)
Cuando así lo entendieron, quienes impulsaban dicha solución al conflicto decidieron tomar otro camino hacia la misma meta: en virtud de que no se resolvía el amparo que pidieron los bancos, el martes 29 de abril de 2003 el diputado y presidente de la subcomisión de Investigación del Rescate Bancario de la cámara baja, Jorge Carlos Ramírez Marín, presentó ante la Comisión de Vigilancia una propuesta de acuerdo para exhortar al IPAB a realizar un convenio con los cuatro bancos involucrados.
Aprobar la iniciativa significaba impedir que se realizaran las auditorias previstas en la LIPAB; que los bancos renunciaran al amparo promovido en contra de dicha investigación; que se modificaran los términos de referencia” de la misma, y que la Auditoria Superior de la Federación anulara las observaciones que respecto a irregularidades en el Programa de Capitalización y Compra de Cartera incluyó en los informes de las cuentas públicas correspondientes a 2000 y 2001.
El convenio que impulsaba el priista Ramírez Marín, afirmaban entonces diferentes fracciones partidarias en la Cámara de Diputados, supuestamente tenía “el visto bueno” de la Secretaría de Hacienda, de la ASF y de los cuatro bancos ya mencionados.
Tanto así que, según trascendió aquella tarde, el proyecto de convenio sería sometido al voto de la Comisión de Vigilancia en la sesión del día siguiente (el último del respectivo periodo de la LVIII Legislatura) y de inmediato presentada en el pleno de la Cámara de Diputados para que se aprobara y se turnara con la misma celeridad a la SHCP y al IPAB.
Ello habría significado, en caso de prosperar el proyecto, el cierre formal de toda investigación legislativa sobre las operaciones del Fobaproa en el rescate bancario.
Sin embargo, la revisión de la propuesta reveló que no cumplía los requisitos previstos por la Auditoría Superior de la Federación para un eventual convenio como el sugerido a través de Ramírez Marín; que la ASF carecía legalmente de facultades para desentenderse respecto a las irregularidades que señaló en la venta de créditos al Fobaproa por parte de los cuatro grandes bancos del país y que, si tales observaciones no habían sido atendidas, en modo alguno podía otorgar luz verde a ese “intento de madruguete”.
Más aún: que las observaciones de la ASF y el cumplimiento de las auditorias ordenadas por la LIPAB son dos acciones de ley sin relación alguna entre sí, por lo que no existían razones para mezclarlas.
Además los términos de referencia de las auditorias —que definen el contenido y la profundidad de revisión—, que la propuesta pretendía modificar para reducir su alcance y con ello las posibilidades de recortar el costo fiscal del rescate, habían sido ya formalmente aprobados por la Junta de Gobierno del IPAB, donde trascendió también que ni ésta ni su secretario ejecutivo conocían la existencia del convenio sugerido.
Con todo, legisladores del PRI y el PAN intentaron hasta el final de aquella última sesión que se aprobara el convenio en el pleno de la Cámara de Diputados, para lo cual contaron con el apoyo de la SHCP y de funcionarios de Banamex y Bancomer, quienes buscaban convencer sobre las “bondades” de la propuesta.
Finalmente, aunque se aprobó por mayoría en la Comisión de Vigilancia, se turnó el punto de acuerdo a la Junta de Coordinación Política y de ahí no pasó: por el contrario, como respuesta encontró la creación, en mayo de 2003, de un grupo de trabajo integrado por diputados de los cinco principales grupos parlamentarios para buscar otra solución al asunto.
(Hacienda pierde una batalla. A principios del mes de mayo de 2003, el subsecretario de Hacienda, Agustín Carstens, invitó al senador Jesús Ortega y al diputado José Antonio Magallanes (quien me pidió acompañarlo) a una cena en el Club de Industriales. Cuando llegamos al salón privado nos encontramos con se encontraba Carlos Bandala, que oficialmente se presentaba como asesor de Francisco Gil Diaz pero en la práctica era el encargado de las relaciones de la SHCP con el Congreso.
Al poco rato se presentó Luis Mancera de Arrigunaga, actual procurador fiscal y en aquel entonces director de Banca y Ahorro de la SHCP; más tarde llegaría el subsecretario Carstens, quien visiblemente cansado, agobiado y dando la impresión de alguien que ha perdido una batalla, exclamó: “¿Y ahora qué hacemos?”
Su pregunta obedecía a que días antes, el 29 de abril, gracias a la férrea lucha que había dado Magallanes en la Cámara de Diputados, se logró frenar el punto de acuerdo promovido por el diputado José Carlos Ramírez Marín, que pretendía el establecimiento de un convenio entre el IPAB y los bancos para poner fín al rescate bancario en detrimento de los contribuyentes.
Por ello el subsecretario buscaba una respuesta; y ante el silencio de Ortega y Magallanes confesó que Ramírez Marín lo había engañado, que no tenía los consensos que le había prometido, y que al final el espacio se había agotado. Magallanes comentó: “Mi amigo, nosotros nunca fuimos informados del convenio; fue un intento burdo de albazo legislativo; y recuerden que la mayoría aprueba, pero las minorías legitiman. ¿Cómo nos pregunta, ahora, qué hacemos? Es muy tarde”.
El senador Ortega tomó la palabra y dijo: “El único camino es el que marca la ley del IPAB, la revisión de los banks reports, el cumplimiento de las observaciones del auditor superior de la Federación, y la revisión del Programa de Capitalización y Compra de Cartera, las auditorías. Hay que estirar la ley para reducir lo más posible el costo fiscal del rescate bancario”.
Con la prepotencia que le caracteriza, Mancera de Arrigunaga interrumpió a Ortega y señaló que era imposible cuestionar la validez de las decisiones del Comité Técnico de Fobaproa porque la pirámide se caía y “nos quedaríamos con nada”.
En ese momento, molesto por la actitud de Arrigunaga, lo interrumpí y le pregunté: “A ver Luis, ¿tú has revisado los bank reports, el de Banamex o el de Bancomer por ejemplo?” Contestó: “No, ni los tengo”. Volví a preguntarle: “¿Los quieres? Porque yo sí los tengo; o mejor —agregué—: pídeselos a tu primo Javier, él los conoce muy bien porque has de saber que antes de que fueran finalizados por Mackey, éste, tu primo y un representante de cada banco los revisaban”.
Al final, la respuesta que se llevó consigo Agustín Carstens fue que el único camino a seguir era, y es, el de la ley.)
El 13 de agosto del mismo año aquel grupo de trabajo presentó a la Comisión Permanente del Congreso de la Unión un punto de acuerdo que se aprobó por unanimidad, exhortando al IPAB a:
1. Que el proceso relativo a los pagarés se realizara con estricto apego a lo señalado en la LIPAB, particularmente cumpliendo el artículo quinto transitorio y garantizando su transparencia.
2. Que para la transparencia y legalidad, quienes participan en el IPAB fueran conminados a en todo momento respetar los principios éticos y legales, evitando conflictos de interés en las decisiones relativas al rescate bancario.
3. Convocar “a las instituciones bancarias participantes en el PCCC para que cumplan con lo dispuesto por el artículo quinto transitorio de la Ley del Instituto para la Protección al Ahorro Bancario y se dé el debido procesamiento de los documentos de trabajo del informe de Mackey (incluyendo los reportes de los bancos o bank reports), y la continuación de las revisiones de gestión fiduciaria, de legalidad, de identidad de objeto, existencia y legitimidad de las operaciones materia del programa; apegándose para ello al artículo quinto transitorio de la LIPAB y a las bases del acuerdo adoptado por la Junta de Gobierno del IPAB el 12 de mayo de 2002 y a la legislación común aplicable, así como el adecuado procesamiento de los hallazgos del Órgano Interno de Control (OIC) y de la ASF”.
Es claro que el exhorto del Congreso no buscaba sustituir la aplicación del artículo quinto transitorio ni, mucho menos, realizar un convenio o acuerdo extrajudicial con los bancos.
De hecho, el exhorto buscaba por el contrario dar al mandato del Congreso mayor transparencia y legitimidad en la reducción del costo fiscal del rescate bancario, así como plena certidumbre de legalidad en la sustitución de pagarés del Fobaproa por garantías del IPAB (Cuadro 5.2).
Por cierto que hay en este sentido otra razón para desconocer como deuda pública el gasto que implicó el PCCC: se sabe desde hace un par de años que, antes de pedir amparo contra las auditorías que anunció el IPAB, los bancos firmaron con éste un acuerdo relativo al esquema para el cambio de pagarés.
¿Cuál es la importancia del hecho? Que con ello los cuatro bancos tácitamente renunciaron a los pagarés para recibir nuevas garantías de pago y, por tanto, las otras perdieron validez.
Cuando se pide al IPAB que documente la información al respecto, la respuesta es que no puede hacerlo porque se trata de “información reservada”... pero nunca rechaza o desmiente de plano la existencia de dicho acuerdo.
Por todo lo anterior, hoy las cuatro más grandes instituciones de la banca privada mexicana muestran tanta prisa por concretar la sustitución de los pagarés del Fobaproa por nuevas garantías del IPAB.
5.2 Opinan lo mismo, pero no igual
Que los bancos comparten la convicción de que sus pagarés bien podrían resultar incobrables y no tener en realidad valor alguno, lo constatan los diversos intentos que realizan desde hace varios años por descubrir al fin el camino que les permitiría obtener luz verde para cambiarlos por instrumentos de pago del IPAB antes de su vencimiento, previsto en algunos casos para el último cuarto de 2005 y en otros para 2006.
Claro está que las derrotas que sufrieron en las tentativas mencionadas en el apartado anterior en modo alguno los hicieron renunciar a su propósito de conseguir la conversión definitiva de los créditos irregulares que vendieron al Fobaproa, en deuda pública cuyo pago quede garantizado por el gobierno federal con todas las de la ley.
Y por fin dio un paso concreto hacia esa meta cuando, el 14 de julio de 2004, consolidó la que hasta hoy representa sin duda la más exitosa maniobra de su estrategia en tal sentido... aun cuando se trata de un éxito aparente todavía y conseguido sólo en principio, pues bien puede abortar si el Poder Legislativo decide que para resolver el conflicto de los pagarés debe actuarse con estricto apego a la ley.
Lo cual no se ha logrado en este caso porque hasta la fecha, para preservar una costumbre bancaria, en sentido riguroso la Cámara de Diputados permanece al margen del asunto en cuestión y eso le resta legalidad al mismo.
Pero antes de seguir cuestionando el éxito de tal maniobra, es necesario saber en qué consistió: aquel 14 de julio de 2004, presuntamente con objeto de atender el exhorto que realizó el Poder Legislativo en agosto del año anterior y en supuesto cumplimiento de lo dispuesto en el artículo quinto transitorio de la LIPAB, la Secretaría de Hacienda informó que se acordó con los bancos,
1. Que las instituciones bancarias se comprometieran a llevar a cabo los actos necesarios para dar por terminados los procedimientos judiciales que promovían, es decir, renunciar a los amparos que pidieron los bancos en contra de las auditorías para impedir las revisiones aprobadas por la Junta de Gobierno del IPAB;
2. Que dichas instituciones aceptaran la ejecución de las auditorías, en el entendido de que se trataría de la revisión final de la cartera que vendieron al Fobaproa durante las operaciones del rescate bancario; y,
3. Que ambas partes quedaran obligadas a respetar los resultados de las auditorías, para permitir que los créditos eventualmente identificados como irregulares puedan sustituirse con otros y por diferentes activos, o bien ser devueltos al banco respectivo para disminuir así las obligaciones de pago a cargo del IPAB según el caso, siendo hasta entonces que podrían emitirse los nuevos instrumentos de garantía correspondientes (Cuadro 5.3).
El papel que jugaría la Cámara de Diputados en función de lo anterior, nunca se mencionó.. por la sencilla razón de que fue un convenio entre la SHCP, el IPAB y los cuatro bancos implicados en las operaciones del Programa de Capitalización y Compra de Cartera que deben ser objeto de las auditorías.
Nadie preguntó la razón de que no se hubiera consultado al Poder Legislativo. Ni siquiera el presunto padre de la Ley del IPAB, el senador panista Fauzi Hamdam, quien el 4 de febrero de 2000, en una carta que envió al ex secretario ejecutivo del IPAB, Vicente Corta, censuró sin ambages “la ilegalidad” de operaciones en el rescate bancario, señalando que a su juicio “implicaba sin lugar a dudas el salvamento inmediato de los accionistas, preponderantemente por encima de los ahorradores” y para determinar la legalidad de las operaciones del Fobaproa era preciso revisar a fondo el proceso de toma de decisiones de su Comité Técnico (ANEXO H).
(Alí Babá y los 41 ladrones. A finales de mayo de 2000, como primera actividad la Comisión para Investigar al IPAB se reunió con los vocales de la Junta de Gobierno en su antigua sede de Periférico Norte casi esquina con Ejercito Nacional, con objeto de precisar la información que requería. A la cita asistieron los entonces vocales independientes Alejandro Creel y Humberto Murrieta; el vocal incómodo Adalberto Palma; y el vocal cómodo y dependiente, Carlos Isoard. Por parte de los diputados, Guillermo Barnés (PRI), Omar Álvarez (PRI), Fauzi Hamdam (PAN) y Alfonso Ramírez Cuéllar (PRD). Gracias a las gestiones de éste último pude estar presente en la reunión, misma que se dio en términos muy cordiales, no así el flujo de información que al final de cuentas nunca fluyó de manera suficiente para llevar a cabo un amplio análisis de lo que había sucedido en el rescate bancario.
Antes de iniciar el encuentro, Guillermo Barnés, al saludar a Fauzi dijo meditabundo: “Fauzi Hamdam, Hamdam, Hamdam, Hamdam, Hamdam...” Y le preguntó al ex diputado: “¿Qué eres de los 40 ladrones?”
Fauzi sólo sonrió. Pero en la sala a todos nos quedó la duda: ¿en realidad fueron 41?)
El comunicado conjunto emitido por la Secretaría de Hacienda y el Instituto para la Protección al Ahorro Bancario después de anunciar el acuerdo, celebró que los bancos “aceptaran” su responsabilidad por créditos que nunca debieron traspasar al Fobaproa y que representan menos de 5% del monto original de los pagarés.
Ninguna referencia hizo el comunicado a otra irregularidad por igual relevante: según las reglas originales del Fobaproa, los cuatro bancos ahora tan dispuestos a expiar sus pecados no calificaban siquiera para beneficiarse del rescate bancario y mucho menos al grado en que lo han hecho.
Por el contrario, la SHCP y el IPAB festejaron el “sacrificio” de cuatro instituciones bancarias cuyos pagarés devengan intereses calculados en aproximadamente 20 mil millones de pesos al año —que se traducirían en utilidades futuras por al menos 50 mil millones en un par de casos— y que luego de recurrir a todos los artilugios posibles para no desaprovechar ese beneficio en potencia por fin ahora, muy cerca ya de cumplirse una década de la crisis financiera que justificó el rescate bancario, se declaran dispuestas a “perder” poco más de 9 mil millones de pesos a favor del país.
Y de paso, sólo de paso, permiten con ello que aun cuando sin el aval del Poder Legislativo son virtualmente inválidos, los pagarés continúen devengando intereses mientras llega la oportunidad tan ansiada de convertirlos en deuda pública para garantizar su pago.
Hacia dónde se inclina la balanza cuando en ella son puestos los pros y los contras del convenio, resulta obvio al analizar con mayor detalle sus términos e implicaciones a través del siguiente desglose (Cuadro 5.4).
Pagarés. El orden de los factores, en este caso, puede alterar el producto: si se realizaran primero las auditorías, se presentaran luego sus resultados al Congreso y éste aprobara sustituir las obligaciones del Fobaproa por instrumentos del IPAB, el proceso demostraría un estricto apego a la ley.
En cambio resultaría ilegal hacer primero el cambio, sin previa revisión de las operaciones del PCCC, pues no se cumplirían con rigor los mandatos de la LIPAB que puntualizan el camino a seguir como condición para que la Cámara de Diputados pueda eventualmente hacer uso de sus facultades y avalar las nuevas garantías de pago como deuda pública.
Es decir: podría reinstalarse la legalidad que ahora socava la denuncia de irregularidades en el rescate bancario, si sus operaciones primero se transparentan del todo mediante las auditorías y después, sólo después, se realiza el cambio de los pagarés.
Recorte. El comunicado conjunto del IPAB y la SHCP señaló que la sustitución de obligaciones Fobaproa por las nuevas garantías serviría para reducir a la mitad el monto original del costo del PCCC: de un valor actual de casi 230 mil millones de pesos, “se recuperarán” más de 116 mil millones recobrando cartera, consolidando el aporte de los bancos en cuanto a “compartir” pérdidas y concretando el descuento de créditos relacionados que compró el Fobaproa.
Pero no señalaron que hoy el impacto económico del rescate bancario supera los 800 mil millones de pesos, equivalentes a casi 15% del producto interno bruto. La reducción prevista, por lo tanto, no tendría gran efecto en las finanzas públicas.
Descuento. Se alabó el hecho de que los bancos hayan “aceptado absorber el costo” de los créditos irregulares que ellos mismos traspasaron al Fobaproa y decidieran abonar por ese concepto 9 mil 477 millones de pesos.
En cambio, las autoridades financieras evitaron mencionar que dicha suma equivale apenas a 5% del costo original del PCCC o, si se prefiere, a menos de 10% del nuevo monto de 107 mil 206 millones de pesos.
Revisión. El comunicado destacó que los bancos “aceptan dejar encapsulados”, es decir sujetos a revisión para investigar presuntas irregularidades, otros 7 mil 010 millones de pesos.
Sin embargo, ninguna referencia hizo respecto a que los montos de las presuntas irregularidades que señalan el Informe Mackey, la ASF y el reporte de Fortunato Álvarez superan con creces la suma encapsulada.
Sacando un promedio con base en esos tres análisis, se calcula que la reducción del rescate podría ser de hasta 45 mil millones de pesos (casi siete veces más que la cifra “encapsulada”), si se descuentan las operaciones que se consideran ilegales.
Deuda. La SHCP y el IPAB señalaron que se reduciría con el convenio prácticamente a la mitad el costo del PCCC y sería posible descontar además parte del monto “encapsulado”, pero dejaron al margen el hecho de que éste apenas representa 5% del total; que continúan en juego más de 100 mil millones de pesos, y que presumiblemente los pagarés ya devengaron intereses por otros 50 mil millones.
Auditorías. Durante años los bancos rechazaron que se auditaran sus operaciones con el Fobaproa, argumentando que Michael Mackey había ya realizado las auditorías que ordena el artículo quinto transitorio de la Ley del IPAB. Y aunque en el mismo Informe Mackey se recalca que se trató de una “revisión” que resultó parcial porque al equipo se le negó desde entonces el acceso a información completa, los bancos se ampararon contra las auditorías.
Con los nuevos instrumentos de garantía en la mano, acostumbrados a erigirse en el quinto poder en el país, difícilmente los bancos resultarán confiables en cuanto a su voluntad para liberar información que por tanto tiempo han ocultado.
En cuanto al monto de las irregularidades que aun así podrían comprobarse, dependerá del mecanismo de revisión. Si los conceptos no son rigurosos, ¿qué tanto podemos encontrar, que sirva para reducir de veras el costo fiscal del rescate bancario?
Sería sencillo seguir un sólo concepto, el de prácticas bancarias sanas: es irregular todo aquello que por el mínimo detalle no cumple con ese requisito. Por desgracia, hay que recordar que ya en el pasado los bancos y las autoridades del sistema financiero rechazaron que las auditorías tuvieran como base tal concepto.
Finalmente, dos puntos más destacan entre los argumentos que permitieron llegar al convenio de principio con los bancos para el cambio de instrumentos de garantía: primero, la idea de que la revisión que realizó Mackey no señaló “irregularidades”, pues efectivamente sólo aludió a “transacciones reportables”; y segundo, que el IPAB tiene facultades para realizar los acuerdos que considere convenientes.
Pero también resaltaron omisiones: no se habló del resto del llamado Informe Mackey, es decir, los bank reports y los working papers, por ejemplo, cuya información ofrece motivos para siquiera “sospechar” que ciertamente hubo ilegalidades en el rescate bancario.
Tampoco se explicó por qué si el IPAB tiene poder para realizar convenios, no atendió hasta ahora el exhorto que le hizo el Congreso por última vez en agosto de 2003 para concretar las auditorías que ordena la ley antes de sustituir los pagarés Fobaproa. Una resolución que, por cierto, aprobaron de manera unánime todos los partidos con representación parlamentaria.
Ninguna mención se hizo, igualmente, al hecho de que el proceso elegido para negociar el acuerdo ignoró por completo a la Cámara de Diputados, pues su organismo fiscalizador (la ASF) no tiene facultades para supervisar los convenios al momento en que se negocian sino que su labor es a posteriori: revisa lo ya ejercido y sólo entonces, si se da el caso, puede hacer observaciones para exigir que se solventen presuntas irregularidades.
A todo lo anterior se añaden otros elementos que como resultado del rescate bancario también afectan a las finanzas públicas del país y cuyo efecto no alivia en sentido riguroso el convenio en cuestión.
Hay que tener en cuenta, por ejemplo, que si el acuerdo se consolida el IPAB deberá solicitar entre 15 y 20 mil millones de pesos adicionales para refinanciar mayores recursos de los que hasta hoy recibe: los pagarés del Fobaproa ya no vencerían hasta el último cuarto de 2005 unos ni en el transcurso de 2006 los otros, como estaba previsto, porque se adelantaría su cambio por nuevos instrumentos obligando a refinanciarlos mediante bonos del IPAB (BPA’s) e incrementando sus requerimientos fiscales.
El costo de refinanciamiento para el IPAB aumentaría entonces casi en dos puntos porcentuales, pues los pagarés del Fobaproa se capitalizan en Cetes menos 1.35% mientras los BPA’s lo hacen en Cetes más 1% (Cuadro 5.5).
La Cámara de Diputados no puede negar esos recursos adicionales, pues la ley es clara cuando señala que debe otorgarse al IPAB lo necesario para el pago de sus obligaciones.
Sin duda, el acuerdo en cuestión no legitimaría en modo alguno una deuda sin aval de la Cámara de Diputados.
¿Cómo entonces sugerir que los cuatro más grandes bancos del país merecen un reconocimiento por el sacrificio de “absorber pérdidas” del Fobaproa?
¿Qué justifica el afirmar que salimos ganando todos con un acuerdo para sustituir los pagarés del Fobaproa por nuevos instrumentos del IPAB sin antes transparentar por completo el rescate bancario?
¿Cuál es el beneficio social de que los bancos retiren sus amparos y acepten que se les audite “después” de sustituir esas garantías?
Por el contrario, si se consolida ese acuerdo por encima de la legalidad podrían en un futuro próximo haber sanciones por daño patrimonial, desacato e incumplimiento de la ley... para comenzar. Y si se hallara que fue ilícita la sustitución de obligaciones de una deuda que no es pública, habría que corregir todo el proceso.
De ahí que a estas alturas de 2005 todavía se pueda revertir el acuerdo que alcanzaron en julio de 2004 la SHCP, el IPAB y los cuatro bancos más grandes del país para resolver a modo el conflicto que genera la deuda contraída con el PCCC, porque nada legal puede resultar de un acto ilegal y además implicaría la solicitud de mayores recursos para el pago de intereses adicionales, así como la deuda formal del IPAB.
Que reducir el costo fiscal del rescate bancario es posible confirmando las irregularidades denunciadas y descontándolas de los pagarés del Fobaproa, es una convicción que comparten los bancos e impulsa su interés por resolver el asunto a conveniencia propia.
Es decir: opinan lo mismo, pero no igual.
5.3 Vírgenes en la cámara
Por si fuera poco, hay en la Ley del Instituto para la Protección del Ahorro Bancario disposiciones previstas para que se faciliten los trabajos legislativos tendientes a cumplir el mandato de transparentar las operaciones del rescate bancario y que hasta la fecha, por motivos inexplicables, la Cámara de Diputados continúa sin aplicar.
Lo mismo sucede con diversos compromisos que adoptaron los bancos en relación al rescate y a los que nadie tampoco exige dar cumplimiento.
La obligación de los bancos para compartir con el Fobaproa la tarea de cobrar los créditos que les compró, por ejemplo, fue previamente pactada en los contratos del PCCC: al vender esos flujos de cartera, la banca mantuvo el compromiso para encargarse de su “cobranza” pero se desentendió del mismo con rapidez extrema.
Además, los Acuerdos de Pérdida Compartida señalaban que de la cartera que no se cobrara (cobranza no realizada) 75% de la pérdida sería garantizada por el gobierno federal y el otro 25% debían asumirla los bancos, pero éstos han preferido ir amortizándola... con aprobación de las autoridades, que así aguardan a que los bancos finiquiten el pago de casi 49 mil millones de pesos, de acuerdo a los cálculos realizados hasta el momento.
En lo que se refiere a la LIPAB, el Congreso bien podría reducir los recursos fiscales que recibe el IPAB mientras no se concreten las auditorías que ordena el articulo quinto transitorio y se sustituyan los pagarés, puesto que según el artículo séptimo transitorio los pasivos derivados de las operaciones de compra de cartera no son deuda del Instituto PAB y tampoco tienen garantía legislativa de pago.
En virtud de lo cual debería excluirse el monto del débito que generó el PCCC, del saldo total de la deuda del IPAB y con ese “nuevo saldo” establecer los recursos fiscales que recibe.
Asimismo, aun cuando el artículo décimo séptimo transitorio prevé que “la Contaduría Mayor de Hacienda de la Cámara de Diputados y la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo (ahora SFP) ejercerán directamente, respecto de las actividades a que se refieren los artículos anteriores, las atribuciones que las leyes les confieren, respecto a la fiscalización y control correspondiente”, el IPAB actúa como si debiera obtener el permiso de los bancos para realizar las auditorías que ordena la ley.
Igual sucede con el artículo vigésimo: “Las instituciones participantes en los programas de saneamiento financiero establecidos por el gobierno federal, que hubiesen originado fideicomisos para la administración de los recursos procedentes de la administración, recuperación y cobranza de créditos en los que se hubiese designado como fideicomisario al Fondo a que se refiere el citado artículo 122 de la Ley de Instituciones de Crédito (el Fobaproa), estarán obligadas a proporcionar la información que el Instituto les requiera para el cumplimiento de su objeto”.
Y para no dejar duda, el vigésimo primero remata: “Se derogan las demás disposiciones que se opongan a esta Ley”.
5.4 La obligación (forzada) y el derecho ciudadano
En resumen: Bancomer, Banamex, Banorte y Bital poseen pagarés que intentan convertir en deuda pública por 230 mil millones de pesos para garantizar su cobro pero no están avalados por el Poder Legislativo, ni lo estarán si no se cumplen los mandatos de la LIPAB ni son válidos debido a que los bancos acordaron de manera formal cambiarlos por nuevos instrumentos de pago, que primero debe aprobar la Cámara de Diputados, ni son legítimos porque resultan evidentes las irregularidades cometidas en el proceso.
¿Qué significa todo esto? Simple y sencillamente que todavía es posible disminuir el costo fiscal del rescate bancario y, en consecuencia, su impacto en los bolsillos de más de cien millones de mexicanos, en el apoyo que con urgencia necesita el sector productivo del país y en el crecimiento económico nacional.
¿Por qué renunciar entonces a ese derecho ciudadano concediendo a las autoridades absoluta libertad y arriesgando que la utilicen para dar carpetazo definitivo a las multimillonarias irregularidades financieras cometidas en las operaciones del Fobapoa?
Esa misma libertad que les dimos hace ya casi diez años, es precisamente la que nos tiene hoy sufriendo la carencia de servicios públicos indispensables para cualquier ciudadano y frena el crecimiento económico que tan urgente resulta en aras de una mayor productividad, sin la cual no existen oportunidades de trabajo, no hay acceso a un salario, ni tendremos futuro.
Aprovechando esa misma libertad, nuestros representantes en el Poder Legislativo aceptaron en 1998 convertir en deuda pública la mayor parte de la inversión que realizó el Fobaproa para “salvaguardar el dinero de los ahorradores” y terminó por transformarse, a través de actos teñidos de corrupción, en el rescate de la banca privada... con recursos públicos.
Aquellos legisladores tuvieron, por cierto, la mínima decencia de condicionar la conversión a deuda pública del resto del débito que generó el rescate bancario, al cumplimiento de una serie de acciones para que se transparente por completo la operación del Fobaproa y las cuales definieron en la ley con mandatos muy claros... que nunca se cumplieron y ahora incluso podrían ignorarse o de plano violarse con total impunidad.
Ellos, el gobierno federal y los banqueros nos pasaron la carga de una deuda privada que convirtieron en pública. Una deuda que a valor histórico asciende en conjunto hasta casi 700 mil millones de pesos, incluyendo el débito virtual todavía que representan los pagarés del Fobaproa. Una deuda que debemos saldar a razón de 6 mil 500 pesos por cabeza. Una deuda que no sólo perjudica nuestro presente, sino que hipoteca también el futuro de varias generaciones de mexicanos.
Más de cien millones de mexicanos a los que nadie les preguntó nada cuando se decidió que serían ellos quienes pagaron por los errores, irregularidades e incluso ilícitos de banqueros, funcionarios públicos, autoridades del gobierno federal y hasta legisladores que presuntamente representan a la sociedad en defensa de sus intereses vitales.
Pero no se trata hoy de pedir que rueden cabezas o fortunas; ni de iniciar una cacería de brujas o un mero golpeteo contra determinados sectores políticos y económicos del país; ni de llevar a prisión a los presuntos beneficiados del pésimo trabajo que realizó el Fobaproa, sin obtener a cambio compensación alguna para los mexicanos.
Porque aun cuando en la forma este problema resulta clave para la legalidad y el Estado de derecho, en el fondo es más bien un asunto de dinero: los responsables del quebranto deben renunciar a los beneficios que recibieron a contracorriente de la ley; tienen que regresar esos recursos públicos a su verdadero dueño, el pueblo de México; y es nuestro derecho ciudadano exigir que así sea.
Sin remedio, tenemos ya la obligación, por desgracia tan forzada como real, de saldar la deuda pública que generó el rescate bancario. Pero no menos real es nuestro derecho a dar batalla para impedir que también el resto de aquel gasto se convierta en deuda pública: para el rescate se usó nuestro dinero, que benefició a un sector privado, que se desvió para financiar negocios particulares, que se aprovechó ilegalmente a través de actos de corrupción, que no se destinó a los propósitos originales del proceso y que, al final regresó a nosotros... transformado en una deuda por casi 700 mil millones de pesos.
Es un hecho que también generaciones futuras de mexicanos investigarán hasta saber lo que sucedió en realidad; cuestionarán cómo, aparentemente de la noche a la mañana, el rescate bancario terminó de tajo con el patrimonio y las aspiraciones de un mejor nivel de vida para millones de nosotros; revisarán qué se hizo bien y cuáles fueron los errores o ilícitos, para no repetirlos...
Ahora, por lo pronto, es nuestra y está sólo en nosotros la obligación de llegar al fondo del problema, de señalar a los responsables y remediar las equivocaciones en la mayor medida que resulte posible.
De no hacerlo así seremos nuevos cómplices en este gran fraude a la nación. Y la historia, esa que conocerán los mexicanos del futuro, nos recordará simplemente como una generación de cobardes.
Cuadro 5.1
El Mandato del Congreso
(Articulo Quinto Transitorio)
Cuadro 5.2
Esquema General de la Sustitución de Pagarés
Propuesto en el Exhorto
Cuadro 5.3
La versión de Hacienda y la CNBV
| Concepto | Monto en Millones de Pesos |
| Valor Bruto Pagarés | 223,025 |
| (Menos) Créditos Relacionados y Cobranza (30%) | 66,907.5 |
| (Menos) Acuerdos de Perdida Compartida (22%) | 49,065.5 |
| Total convertido a deuda pública | 107,052 |
Cuadro 5.4
Cuadro 5.5
| Requerimientos Financieros del IPAB Con el propósito de ilustrar el procedimiento a seguir para establecer los recursos fiscales que demanda el IPAB cada año, se tomaron como base del siguiente ejercicio los datos observados en el presupuesto 2003 y que incluyeron las consideraciones enumeradas a continuación: El saldo estimado de la deuda total del IPAB se multiplica por la “tasa de interés real” que proyectan los Criterios Generales de Política Económica, a la que se agrega una “sobretasa” en los Bonos de Protección al Ahorro del IPAB y que ha sido en promedio de 0.95%. En el caso del presupuesto para 2003, la deuda total estimada fue del 717,295.9 millones de pesos; la tasa de interés real de financiamiento se ubicó en 5.45%, a resultas de la tasa de interés real estimada en el Marco Macroeconómico 2003 (4.5%) más la sobretasa que paga el IPAB, de 0.95%. Tasa IPAB = Tasa Real + Sobretasa IPAB 5.45% = 4.5% + 0.95% La tasa de 5.45% se aplica al saldo base estimado en 717,295.9 millones de pesos, obteniéndose un saldo de intereses reales a cubrir por 39,092.6 millones de pesos. Saldo base + Tasa IPAB = Intereses reales a cubrir 717,295 + 0.0545 = 39,092
A los 39,092 millones de pesos se les deduce la recuperación de activos estimada por el IPAB para 2003 (11,350 millones) más 75% de las cuotas bancarias que pagan los bancos por concepto de seguro de depósito y que dicho año se estimaron en 3,955 millones de pesos. Así se obtienen los requerimientos totales y fiscales del IPAB para el año correspondiente: Requerimientos totales 39,092 Menos venta de activos 11,350 Menos cuotas bancarias 3,955 Recursos Fiscales 23,786 |
ANEXOS
ANEXO A
Preparando el terreno
Apenas dos meses después de hacer pública su decisión de reprivatizar la banca, el gobierno de Carlos Salinas de Gortari impulsa una reforma al artículo 122 de la Ley de Instituciones de Crédito para otorgar el Banco de México la facultad de administrar “un fideicomiso que se denominará Fondo Bancario de Protección al Ahorro, cuya finalidad será la realización de operaciones preventivas tendientes a evitar problemas financieros que pudieran presentar las instituciones de banca múltiple, así como procurar el cumplimiento de obligaciones a cargo de dichas instituciones, objeto de protección expresa del Fondo”. Al mismo tiempo, se afirma que el Fobaproa no tiene carácter de entidad pública y, en consecuencia, no está sujeto a las disposiciones aplicables al sector público, es decir, habrá de operar con aportaciones de la banca múltiple y sólo en caso de insuficiencia de recursos se recurrirá al apoyo del gobierno federal. Es el gobierno del ex presidente Ernesto Zedillo el que, años después, hace del Fobaproa una realidad.
Fuente: Ley de Instituciones de Crédito.
LAVADO DE DINERO
La Experiencia Internacional
y
El Caso de México
Mario Alberto Di Costanzo Armenta
Asesor del GP-PRD
PRESENTACION
Un avión proveniente de “alguna parte del mundo” aterriza en una pista desierta de una isla del Caribe. Los pasajeros van a un centro comercial cercano lleno de bancos y depositan millones de dólares en la cuenta de una empresa ficticia, en las boletas de depósito, en lugar de sus firmas habituales, estampan números o nombres ficticios, ya que su identidad es lo que menos importa.
Lavar tanto dinero despierta el apetito, de ahí que la siguiente parada es un restaurante de la isla de Anguila para comer langosta y cangrejo que el cocinero extrae al instante de las aguas del Caribe.
Con dinero en el banco y el apetito saciado, de regreso al avión, cargando la maleta vacía. y de vuelta a “alguna parte del mundo” hasta el viaje siguiente. Con la misma rapidez, el banco de algún lugar del Caribe ha enviado el dinero a Nueva York, a Londres a México, a Paris, a Hong Kong a Japón, y el origen criminal de los fondos queda disimulado.
No hay que ser un licenciado en economía para aprovecharse de la ventajas que ahora otorga la llamada “globalización financiera” más aún cuando aquellos que tanto han pugnado por llamada “integración financiera” poco han hecho para desarrollar “marcos jurídicos financieros internacionales” capaces de combatir con eficiencia y eficacia, las distorsiones del mercado, que la “mano invisible” de Adam Smith, jamás contempló.
Cada año se blanquean miles de millones de dólares, según datos de organismos internacionales, utilizando desde los pequeños e insignificantes bancos “off shore” en el Caribe, hasta los grandes y multinacionales grupos financieros como Citygroup, Bilbao Vizcaya Argentaria, Bank ok America y muchos otros.
El lavado de dinero ha evolucionado mucho, la revolución en las comunicaciones, las nuevas tecnologías que han trasformado la forma de hacer negocios, han sido utilizados por el crimen internacional para su beneficio. Actualmente, se pueden transferir ganancias ilícitas hacia jurisdicciones con menos obstáculos legales o pueden usar una variedad de mecanismos financieros, como las compañías "escudo", para encubrir la posesión de bienes y ocultar su verdadero origen y destino. El Fondo Monetario Internacional estima que hay más de un millón de corporaciones "anónimas" de este tipo en el mundo.
Este mismo organismo calcula que las transacciones de lavado de dinero equivalen del 2% a 5% del Producto Interno Bruto global, o sea de US$300 a US$400 mil millones anuales, lo cual representa cerca del 8% del valor total del comercio internacional.
Aparte del incalculable costo social que genera, impone una peligrosa cuota de corrupción en los mercados financieros y en los sistemas políticos que socava instituciones democráticas, ignora el estado de derecho y destruye el orden cívico con impunidad.
Pero sus nefastos efectos no acaban ahí. El lavado de dinero tiene serias consecuencias económicas que afectan a la comunidad internacional. Cambios inexplicables en la demanda de dinero, riesgos a la estabilidad de los sistemas bancarios, efectos contaminantes a transacciones financieras legales y una mayor volatilidad de los flujos de capital internacional y de los tipos de cambio son sólo algunas de ellas.
A pesar de que tiene muchas variantes, se realiza en tres pasos fundamentales; trasladar el dinero ilícito, para alejarlo del lugar donde se cometió el crimen; disimular la ruta y, finalmente, ponerlo de nuevo a disposición de los criminales, tras haber ocultado su origen ilegal.
México, no es ajeno a este problema, la operación más grande de su tipo en la historia policial estadunidense, la llamada operación Casablanca, sacó a la luz a los banqueros mexicanos que blanqueaban millones para los cárteles colombianos y mexicanos. Más de 100 personas fueron detenidas y millones de dólares incautados en mayo de 1998.
Este pequeño libro, está basado en información de diversas fuentes oficiales consultadas por los autores, y más que denunciar de una manera “amarillista” la existencia del “Lavado de Dinero” pretende sembrar la inquietud en los estudiantes, académicos, profesionistas, servidores públicos, funcionarios bancarios y en la sociedad en general, que para combatir este mal, es necesaria la cooperación internacional, la creación de marcos jurídicos que sean capaces de regular a una economía financiera cada vez más interrelacionada, y que ésta problemática es tan sólo una arista, del gran reto que en materia de regulación y supervisión financiera tiene nuestro país y el mundo globalizado.
Dip. José Antonio Magallanes Rodríguez
y
Mario Alberto Di Costanzo Armenta
LAVADO DE DINERO
“La Experiencia Internacional y el Caso de México”
1.- Que es el Lavado de Dinero:
El lavado de dinero es la forma en que el delincuente trata de asegurarse de que al final de cuentas, el delito pague. Este requisito demanda que los delincuentes, bien sean narcotraficantes, secuestradores, terroristas, traficantes de armas, chantajistas o estafadores con tarjetas de crédito, disfracen el origen de su dinero ilegal para evitar que sea detectado y que se les enjuicie cuando lo utilizan.
El lavado de dinero es esencial para lograr el funcionamiento efectivo de prácticamente toda forma de delincuencia transnacional y organizada. Los esfuerzos para combatirlo, que tienen por objeto impedir o limitar el desarrollo de la capacidad de los delincuentes de utilizar ganancias mal obtenidas, son un componente tan básico como eficaz de la lucha contra el delito.
2.- Cómo se lleva a Cabo: (Las Tres Etapas):
El lavado de dinero generalmente implica un conjunto de transacciones múltiples para disfrazar el origen de los ingresos financieros de tal manera que los delincuentes puedan utilizarlos sin comprometerlos. Dichas transacciones generalmente tienen tres etapas:
1.- Colocación de las ganancias en instituciones financieras (mediante depósitos, giros cablegráficos y otros medios);
Durante la etapa de colocación, los fondos deben cambiar de forma para ocultar su origen ilícito. Por ejemplo, los ingresos del comercio ilícito de drogas se obtienen en forma de billetes pequeños, que abultan y pesan más que las drogas mismas. La conversión de esos billetes en otros de más valor, cheques de cajero u otros instrumentos monetarios negociables se suele hacer a través de negocios que manejan mucho dinero en efectivo (como restaurantes, hoteles, compañías de máquinas expendedoras, casinos y lavacoches), que sirven de fachada.
2.- Estratificación (distanciar de su origen las ganancias procedentes de actividades ilícitas por medio de varias capas de transacciones financieras complejas) y,
En la etapa de estratificación, se trata de ocultar más el rastro que une los fondos a la actividad ilícita mediante la acumulación de una serie de complicadas transacciones financieras. Por ejemplo, los delincuentes refinados que tienen grandes sumas de dinero que lavar establecen compañías ficticias “compañías offshore” en países conocidos por sus estrictas leyes de protección del secreto bancario o su falta de celo en perseguir el lavado de dinero, “paraísos fiscales y bancarios”. Los fondos contaminados se transfieren entonces entre esas compañías ficticias hasta que aparecen limpios.
Estas transacciones se deben disfrazar para fundirse con los billones de dólares de transacciones legítimas que se realizan a diario. Para ello, se recurre con frecuencia a distintas variantes de "autopréstamos" y "doble facturación".
En el primer caso, el delincuente coloca los fondos en una entidad extraterritorial que controla en secreto y luego se los "presta" a sí mismo. Esta técnica funciona por las dificultades que plantea averiguar quién controla realmente las cuentas en bancos extraterritoriales de algunos países.
En la doble facturación, estafa para mover fondos de un país a otro, una entidad extraterritorial mantiene la doble contabilidad. Para ingresar fondos "limpios" al país origen, una empresa del país origen sobrecarga el costo de varios bienes o servicios. Para sacar fondos (por ejemplo, para eludir impuestos), se sobrecarga a la entidad del país de origen.
Otras técnicas de estratificación entrañan la compra de artículos de elevado costo: valores, automóviles, aviones, pasajes, que a veces se registran a nombre de un amigo para no vincular al delincuente con los fondos. En algunas ocasiones también se utilizan las loterías y los casinos por la facilidad con que aceptan dinero en efectivo. Una vez convertidos en fichas, los fondos parecen ganancias del juego y se pueden cambiar por cheques contra el banco del casino.
3.- Integración (el proceso de emplear una transacción aparentemente legítima para disfrazar ganancias ilícitas).
La etapa de integración es la de gran rentabilidad para el delincuente; en ella,. incorpora los fondos en actividades económicas legítimas, por lo general, inversiones comerciales, bienes raíces o adquisición de artículos de lujo.
Mediante estos procesos el delincuente trata de transformar los beneficios monetarios derivados de actividades ilícitas en fondos con un origen aparentemente legal.
3) Los Paraísos Bancarios y Fiscales:
Como se mencionó anteriormente una de las etapas fundamentales en el proceso de lavado de dinero es la de la “estratificación”, la cual tiene como objetivo central el de: distanciar de su origen las ganancias procedentes de actividades ilícitas por medio de varias capas de transacciones financieras complejas, por ello resulta básico en esta actividad la existencia de los llamados “ paraísos fiscales y bancarios”, de ésta manera consideramos importante mencionar brevemente en qué consisten estos territorios, que por sus “holgadas disposiciones legales” facilitan de sobremanera la “elusión y evasión fiscal y el lavado de dinero”.
Las primeras motivaciones económicas se remontan a los años 1920-1930, con el fin de librar las grandes fortunas de los impuestos (isla de Man, Las Bahamas, Liechtenstein, Suiza, Luxemburgo).
Tras la crisis de 1929 y el advenimiento de las políticas keynesianas, la presión legal y fiscal aumentó en los países desarrollados (Estados Providencia), creando un desfasamiento con las legislaciones de zonas de débil fiscalidad (Suiza, Luxemburgo, Mónaco). Este fenómeno se aceleró a partir de la Segunda Guerra Mundial ; a partir de entonces, se desarrolla una verdadera estrategia económica por parte de ciertos Estados, especialmente de América Latina que, al no recibir la ayuda económica prometida, decidirán “comercializar su soberanía, para enfrentarse a la degradación de los términos de intercambio en el comercio de materias primas.
Estas zonas de baja presión fiscal atraen los capitales internacionales, los holdings financieros de empresas multinacionales, pero también el “dinero sucio”. En dichos territorios se han establecido legislaciones tolerantes para asegurar y seducir a los detentores de capitales, instituyendo así, del modo mas “legal y oficial, los paraísos bancarios y fiscales.
En los años sesenta, la formación de enormes masas de eurodólares que buscaban evitar las restricciones a la remuneración del ahorro en Estados Unidos, pero también y sobre todo el exceso de dólares puestos en circulación por los Estados Unidos, comienzan a generar lo que mas tarde será una “burbuja financiera”.
Los años setenta constituyen la fase siguiente del desarrollo de los paraísos bancarios y fiscales, pues se convierten en uno de los elementos estructurantes de la globalización financiera que prospera de eurodólar en petrodólar, a favor de los cambios flotantes, sobre las cenizas de Bretton Woods (fín de la convertibilidad del dólar en oro en 1971).
Todos los grandes establecimientos financieros, favorecidos por la plaza financiera de Londres, ganaron con el desarrollo de estas zonas de baja o nula fiscalidad, haciendo circular los capitales nómadas en busca de beneficios. De este modo, globalización financiera, paraísos fiscales y dinero sucio se desarrollan de modo conjunto.
Cabe aclarar que no se debe confundirse entre los paraísos fiscales y los paraísos bancarios, es decir no siempre un paraíso fiscal es un paraíso bancario y viceversa, aunque puede llegarse a dar casos de que en un solo territorio se encuentren ambos: De acuerdo a la definición técnica tenemos que:
Paraíso fiscal : país en el cual existe una reglamentación monetaria y una fiscalidad mas flexible y más favorable que en el resto del mundo, muchas veces se hace para atraer los capitales extranjeros.
Paraíso bancario : secreto profesional aplicado a los bancos, a sus órganos y empleados. “Los directores y empleados de banca, asi como todos aquellos que tengan conocimiento de escrituras, libretas, operaciones y transferencias bancarias están obligados a mantenerlos en absoluto secreto, en beneficio de su clientela.
No pueden divulgar los nombres de sus clientes, sus haberes ni ninguna cuestión que les concierna, sean quienes sean: particulares, poderes públicos, autoridades administrativas militares o judiciales, salvo autorización escrita del interesado, de sus herederos o legatarios, o salvo declaración de quiebra, o a menos que surja un litigio sobre una operación bancaria entre el banco y su cliente.
Características de los Paraísos Bancarios y Fiscales
| CARENCIA DE: | EXISTENCIA DE: |
| Penalidades contra el blanqueo de dinero | Secreto Bancario: Cuentas anónimas y numeradas |
| Impuestos sobre las utilidades o el Ingreso | Interdicción para el Banquero de revelar nombres a autoridades judiciales o fiscales de nombres de clientes |
| Impuestos sobre donaciones y herencias | Instrumentos monetarios al portador |
| La obligación del Banco de conocer a su cliente | Zonas Francas |
| Control sobre transacciones financieras | Cuentas Bancarias en dólares |
| Obligaciones para el banquero de llevar registros | Un uso intensivo de operaciones financieras externas |
| Organismos de Control Bancario | Corrupción Generalizada |
| Leyes sobre embargos de activos | |
| Falta de Control sobre Subsidiarias de grupos Trasnacionales | |
Algunos Paraísos Bancarios y Fiscales
| Nombre | Datos Relevantes |
| Islas Caimán | Cuenta con 35,000 habitantes, 584 bancos, 2,200 fondos especulativos, quienes manejan 500 y 200 billones de dólares respectivamente, 400,000 sociedades “off shore” están matriculadas ahí, es la quinta plaza financiera del mundo. La mayor parte de los bancos que operan en México tienen una subsidiaria en este lugar. |
| Bahamas | 350 bancos “off shore”, 58,000 Empresas de Negocios Internacionales, |
| Bermudas | 37 trusts, 10,000 Empresas de Negocios Internacionales, |
| Barbados | 40 bancos, 360 compañías de seguros, 3,800 empresas de negocios internacionales |
| Aruba | 15 bancos, 3,000 empresas de negocios internacionales |
4) El Secreto Bancario y Marco Jurídico contra el Lavado de Dinero: Estados Unidos y México
El Secreto Bancario, consiste en la imposibilidad de que los bancos entreguen información financiera sobre las transacciones que llevan a cabo sus clientes, el grado con el que se aplica esta disposición varía de un país a otro, en algunos países la aplicación de esta disposición es total (paraísos bancarios), en otros se limita únicamente a ordenes expresas de sus tribunales, y en otros a requerimientos de investigaciones gubernamentales fiscales y judiciales.
4.1) Estados Unidos:
En los Estados Unidos, las obligaciones contra el lavado de dinero para todos los bancos estadounidenses, se encuentran en dos leyes, la Ley del Secreto Bancario, en dónde se establece lo siguiente:
“Para protegerse del lavado de dinero por medio de instituciones financieras, el secretario del tesoro podrá solicitarle a las instituciones financieras que desarrollen practicas contra el lavado de dinero, incluidos como mínimo:el desarrollo de políticas, procedimientos y controles, la designación de un funcionario de consentimiento, un programa de capacitación de personal continuo y una función de auditoria independiente para probar los programas establecidos”.
Esta ley, también autoriza al Departamento del Tesoro a solicitarle a las Instituciones Bancarias y a otras empresas, la entrega de informes sobre transacciones monetarias y actividades sospechosas.
La segunda ley clave es la Ley para el Control del Lavado de Dinero (1986), la que en buena parte fue promulgada en respuesta a las audiencias llevadas a cabo por el Subcomité Permanente de Investigaciones de Banca Privada y Lavado de Dinero del Senado Norteamericano en 1985.
Cabe señalar que esta ley fue la primera en el mundo en la que se estableció al Lavado de Dinero como un crimen., en ella se prohíbe que cualquier persona a sabiendas se ocupe en transacciones financieras que involucren valores efectivos de “una actividad ilegal específica” . En dicha ley se proporciona una lista de actividades ilegales específicas, incluidos el tráfico de drogas, fraude, robo y soborno.
La legislación de 1986 ha sufrido diversas modificaciones. Por la Ley contra la Adicción a Drogas de 1988, se endurecieron considerablemente las penas y se exigió la estricta identificación y el registro de las compras en efectivo de determinados instrumentos monetarios, aunque, posteriormente, se ha revocado la mayoría de los requisitos relativos al mantenimiento de registros de compras en metálico de instrumentos monetarios.
Además, mediante la legislación, se autorizaba al Departamento de Hacienda de Estados Unidos a obligar a las instituciones financieras a presentar informes de transacciones en divisas por zonas geográficas determinadas. El secretario de Hacienda puede dictar una orden por la que obligue a las instituciones financieras de una zona geográfica determinada a presentar informes de transacciones en divisas por valor inferior al límite de los 10.000 dólares. La ley también encomendaba al Departamento de Hacienda la negociación de acuerdos internacionales bilaterales para el registro de transacciones importantes en moneda estadounidense y el intercambio de esta información.
Por la Ley Annunzio-Wylie contra el Lavado de Dinero de 1992, se amplió la definición de "transacciones financieras" de la Ley del Secreto Bancario, se añadió una cláusula sobre conspiración y se prohibieron "los negocios de transmisión ilícita de dinero".
La Ley Annunzio-Wylie es más conocida por establecer lo que se ha llamado la "pena de muerte", que dispone que si un banco es declarado culpable de lavado de dinero, el banco federal supervisor correspondiente tiene que fincar procedimientos para revocar su carta o su seguro, según lo determine el supervisor primario del banco.
Por la Ley Annunzio-Wylie también se estableció el Grupo asesor de la BSA (del que es miembro fundador la Reserva Federal) para proponer medios de mejorar la eficacia y eficiencia de los programas del Departamento de Hacienda sobre lavado de dinero.
La Ley de Supresión del Lavado de Dinero de 1994, se ocupa de las disposiciones sobre conspiración y organización contenidas en la ley, mientras que la Ley de Prevención del Terrorismo de 1996, añadía los delitos de terrorismo como "predicate acts" (actividades que constituyen la norma del crimen organizado) a los delitos de lavado de dinero y la Ley de Rendición de Cuentas y Portabilidad del Seguro de Salud de 1996, también declaraba "predicate acts" los "delitos contra la salud pública federal".
Las sanciones penales incluyen penas de prisión de hasta 20 años y multas por un máximo de 500.000 dólares o el doble del valor de los instrumentos monetarios en cuestión, si éste es superior a los 500.000 dólares.
Además de las sanciones penales, los infractores pueden ser objeto de sanciones civiles por una cantidad equivalente al valor de los bienes, fondos o intereses monetarios relacionados con una transacción. El propósito del Congreso de Estados Unidos era imponer fuertes sanciones. Antes de la aprobación de la Ley sobre Lavado de Dinero, a los acusados se les aplicaban otras leyes relativas a las actividades ilícitas fundamentales que habían provocado el lavado de dinero, como la evasión fiscal, la conspiración, la violación de la BSA, el soborno y el fraude. En general, las penas contempladas en estas leyes eran mucho más leves.
Pero desde la perspectiva monetaria, la situación de los encausados se pone realmente seria cuando entran en juego las leyes sobre decomiso. Con el decomiso se pretende impedir a los delincuentes quedarse con el fruto de sus delitos o los instrumentos utilizados en su comisión. Con arreglo a la Ley de Reforma del Decomiso Civil de Bienes de 2000, el gobierno de Estados Unidos tiene ahora que salvar un obstáculo algo mayor para incautar y decomisar bienes. Para incautar bienes tiene que probar la existencia de causa probable de que los bienes proceden de actividades ilícitas. Para ganar un decomiso civil, tiene que demostrar su caso por preponderancia de las pruebas y para ganar el decomiso penal, demostrar su caso más allá de toda duda razonable. Los bienes decomisados se pueden compartir con todos los organismos de ejecución de la ley interesados en conseguir una sentencia condenatoria, lo que ha sido especialmente eficaz para conseguir la cooperación de algunos organismos extranjeros de ejecución de la ley.
Jurídicamente, se define el lavado de dinero como todo intento de participar en una transacción monetaria que entrañe bienes derivados de actividades delictivas. Para obtener una sentencia condenatoria, el fiscal debe demostrar que el acusado ha participado en transacciones financieras o de transporte internacional que entrañen fondos derivados de una "actividad ilícita determinada". La lista de estas actividades es extremadamente larga e incluye soborno, falsificación, tráfico de estupefacientes, espionaje, extorsión, fraude, homicidio, secuestro, crimen organizado y determinadas prácticas bancarias.
4.2) México:
En México opera el Secreto Bancario, estando expresamente establecido en el Artículo 117 de la Ley de Instituciones de Crédito, que textualmente señala lo siguiente:
“Las Instituciones de Crédito en ningún caso podrán dar noticias o información de los depósitos, servicios o cualquier tipo de operaciones, sino al depositante, deudor, titular o beneficiario que corresponda, a sus representantes legales o a quienes tenga otorgado poder para disponer de la cuenta o para intervenir en la operación o servicio, salvo cuando las pidieren, la autoridad judicial en virtud de providencia dictada en juicio en el que el titular sea parte o acusado y las autoridades hacendarias federales por conducto de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, para fines fiscales”.
Por lo que se refiere a las disposiciones contra el Lavado de Dinero, se encuentran contenidas en dos ordenamientos federales; El Código Penal Federal que en su artículo 400-bis establece textualmente lo siguiente:
“Se impondrá de cinco a quince años de prisión y de mil a cinco mil días multa al que por sí o por interpósita persona realice cualquiera de las siguientes conductas: adquiera, enajene, administre, custodie, cambie, deposite, dé en garantía, invierta, transporte o transfiera, dentro del territorio nacional, de éste hacia el extranjero o a la inversa, recursos, derechos o bienes de cualquier naturaleza, con conocimiento de que proceden o representan el producto de una actividad ilícita, con alguno de los siguientes propósitos: ocultar o pretender ocultar, encubrir o impedir conocer el origen, localización, destino o propiedad de dichos recursos, derechos o bienes, o alentar alguna actividad ilícita.”
“La misma pena se aplicará a los empleados y funcionarios de las instituciones que integran el sistema financiero, que dolosamente presten ayuda o auxilien a otro para la comisión de las conductas previstas en el párrafo anterior, sin perjuicio de los procedimientos y sanciones que correspondan conforme a la legislación financiera vigente”.
“La pena prevista en el primer párrafo será aumentada en una mitad, cuando la conducta ilícita se cometa por servidores públicos encargados de prevenir, denunciar, investigar o juzgar la comisión de delitos. En este caso, se impondrá a dichos servidores públicos, además, inhabilitación para desempeñar empleo, cargo o comisión públicos hasta por un tiempo igual al de la pena de prisión impuesta.”
“En caso de conductas previstas en este artículo, en las que se utilicen servicios de instituciones que integran el sistema financiero, para proceder penalmente se requerirá la denuncia previa de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.”
“Cuando dicha Secretaría, en ejercicio de sus facultades de fiscalización, encuentre elementos que permitan presumir la comisión de los delitos referidos en el párrafo anterior, deberá ejercer respecto de los mismos las facultades de comprobación que le confieren las leyes y, en su caso, denunciar hechos que probablemente puedan constituir dicho ilícito.”
“Para efectos de este artículo se entiende que son producto de una actividad ilícita, los recursos, derechos o bienes de cualquier naturaleza, cuando existan indicios fundados o certeza de que provienen directa o indirectamente, o representan las ganancias derivadas de la comisión de algún delito y no pueda acreditarse su legítima procedencia. Para los mismos efectos, el sistema financiero se encuentra integrado por las instituciones de crédito, de seguros y de fianzas, almacenes generales de depósito, arrendadoras financieras, sociedades de ahorro y préstamo, sociedades financieras de objeto limitado, uniones de crédito, empresas de factoraje financiero, casas de bolsa y otros intermediarios bursátiles, casas de cambio, administradoras de fondos de retiro y cualquier otro intermediario financiero o cambiario”.
Adicionalmente está disposición se ha visto complementada y reforzada por medio de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, que en su artículo 29, establece textualmente lo siguiente:
“Cuando existan indicios suficientes que hagan presumir fundadamente que una persona es miembro de la delincuencia organizada, el ministerio público de la federación podrá disponer, previa autorización judicial, el aseguramiento de los bienes de dicha persona, así como de aquellos respecto de los cuales esta se conduzca como dueño, quedando a cargo de sus tenedores acreditar la procedencia legítima de dichos bienes, en cuyo caso deberá ordenarse levantar el aseguramiento”.
A pesar de que la inclusión de estos artículos en los ordenamientos correspondientes ha satisfecho las exigencias del Fondo Monetario Internacional (FMI), su aplicación ha sido difícil y poco clara, a grado tal que el “Primer Informe del Mecanismo de Evaluación Multilateral sobre Drogas de la OEA, en el capitulo sobre México, se señala que en 1999, sólo fueron condenadas tres personas por el delito de “lavado de activos”, de un total de 121 personas procesadas; dicha cifra representa sólo el 2.47%.
Dos razones explican estos resultados y estos van desde la corrupción existente en diversas esferas gubernamentales hasta la falta de claridad en las disposiciones legales en cuánto a las entidades encargadas de su aplicación, supervisión e investigación, así podemos mencionar los siguientes
A) Limitación de Responsabilidades:
El artículo 400-bis, establece claramente que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), será la encargada de establecer las denuncias correspondientes, y en la práctica es la Procuraduría Fiscal de la Federación quién funge como el “abogado de la nación” en materia financiera.
Sin embargo la mayor parte de la supervisión bancaria está a cargo de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV) quién además es un organismo desconcentrado de la SHCP con autonomía técnica y facultades ejecutivas, luego entonces surge la pregunta de que ¿ Por qué si la CNBV posee autonomía técnica y facultades ejecutivas, no puede establecer denuncias sobre delitos financieros o de lavado de dinero?, más aún si este organismo es el encargado directo de la supervisión bancaria y del mercado de valores.
B) Descoordinación de las autoridades encargadas de la Investigación de delitos financieros :
Para la investigación de delitos financieros y el Lavado de Dinero, se cuenta con cuatro unidades básicas, e independientes que muchas veces actúan de manera dispersa y descoordinada, de esta manera el gobierno cuenta con la Dirección General de Delitos Financieros y de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita, que depende de la SHCP, la Procuraduría General de la República cuenta con dos unidades que tienen que ver con los delitos financieros y el lavado de dinero
Procuraduría General de la República (PGR):
Unidad Especializada Contra el Lavado de Dinero (UECLD): Es la autoridad competente para investigar y perseguir el delito de operaciones con recursos de procedencia ilícita (lavado de dinero), previsto y sancionado en el artículo 400 bis del Código Penal Federal.
Unidad Especializada Contra la Delincuencia Organizada (UEDO): Área especializada y estratégica, encargada de aplicar las disposiciones contempladas en la Ley Federal Contra la Delincuencia Organizada, mediante el inicio e integración de averiguaciones previas relacionadas con la actuación de organizaciones delictivas y, en su caso, detención, aprehensión y consignación de los miembros de la delincuencia organizada ante los tribunales federales.
Fiscalías Especializadas para la Atención de Delitos Fiscales y Relacionados con el Sistema Financiero: Su principal objetivo es el de conocer entre otros, de los delitos fiscales y delitos relacionados con el sistema financiero previstos en el Código Penal Federal, Código Fiscal de la Federación, Ley de Instituciones de Crédito; Ley Federal de Instituciones de Fianzas; Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares de Crédito; Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros; Ley del Mercado de Valores; y demás leyes relacionadas con la materia; así como de las averiguaciones previas relacionadas con los delitos mencionados, sobre los que el agente del Ministerio Público de la Federación sea competente o determine el ejercicio de la facultad de atracción.
Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP):
Dirección General de Delitos Financieros y de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita (DGDFORPI) de la Procuraduría Fiscal de la Federación: Sus principales objetivos son el estudio y la recopilación de pruebas sobre la comisión de delitos previstos en las leyes que rigen al sector financiero, para formular las querellas y denuncias correspondientes.
Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV): Tiene por objetivo supervisar y regular en el ámbito de su competencia, a las entidades financieras, a fin de procurar su estabilidad y correcto funcionamiento, así como mantener y fomentar el sano y equilibrado desarrollo del sistema financiero en su conjunto, en protección de los intereses del público. Así como también supervisar y regular a las personas físicas y demás personas morales, cuando realicen actividades previstas en las leyes relativas al citado sistema financiero. Además es importante señalar que de acuerdo al Artículo 117 de la Ley de Instituciones de Crédito establece que la CNBV, es la encargada de solicitar la información que requiera la SHCP.
De esta manera el complicado burocratismo, la multiplicidad de unidades gubernamentales que actúan en la investigación de los delitos financieros y de lavado de dinero sin capacidad legal para requerir información o iniciar denuncias, provoca errores y omisiones, que imposibilitan la construcción de casos “sólidos jurídicamente” que hacen prácticamente imposible la eficiencia y eficacia en la consignación de los delincuentes.
Así por ejemplo vuelve a resultar “absurdo” que de acuerdo al artículo 400-bis de nuestro Código Penal y a pesar de existir en la Procuraduría General de la República una Unidad gubernamental especializada en el combate al Lavado de
Dinero, vuelva a ser la SHCP la única posibilitada a iniciar una “querella” contra los delincuentes.
Lo anterior evidentemente crea un “cuello de botella” en el combate al Lavado de Dinero” ya que por ley, es la SHCP la que finalmente decide si va a proceder o no contra algún o algunos delincuentes. Adicional a lo anterior existe como todos sabemos un elevado índice de corrupción, que se incrementa por la multiplicidad de unidades que intervienen en un proceso de investigación y denuncia de Lavado de Dinero o cualquier otro delito financiero.
5.- Efectos Económicos y Sociales del Lavado de Dinero:
Uno de los efectos microeconómicos más graves del lavado de dinero se hace sentir en el sector privado. A menudo, quienes lo practican emplean compañías de fachada que mezclan las ganancias de actividades ilícitas con fondos legítimos, para ocultar ingresos mal habidos.
En algunos casos las compañías de fachada pueden ofrecer productos a precios por debajo del costo de fabricación. Por consiguiente, estas compañías tienen una ventaja competitiva sobre las compañías legítimas que obtienen sus fondos en los mercados de capital. Ello hace difícil, si no imposible para los negocios legítimos competir con las compañías de fachada de financiación subvencionada, situación que puede tener como resultado que las organizaciones delictivas desplacen negocios en el sector privado.
Es obvio que los principios de administración de estas empresas ilícitas no son consecuentes con los principios tradicionales de libre mercado de los negocios legítimos, lo que resulta en más efectos negativos macroeconómicos.
5.1) Debilitamiento de la integridad de los mercados financieros: Las instituciones financieras que dependen de ganancias ilícitas tienen otra tarea difícil en la administración acertada de sus bienes, obligaciones y operaciones. Por ejemplo, grandes sumas de dinero lavado pueden llegar a una institución financiera y luego desaparecer repentinamente, sin aviso, mediante traslados telegráficos ocasionados por factores fuera del mercado, tales como operaciones de aplicación de la ley. Ello puede presentar problemas de liquidez y pánico bancario.
De hecho, varias quiebras bancarias en todo el mundo se han atribuido a la actividad delictiva, incluyendo la quiebra del primer banco Internet, el Banco de la Unión Europea.
Por otra parte, algunas crisis financieras de los años 90 tenían importantes componentes de delito o fraude, tales como el escándalo de fraude, lavado de dinero y soborno del BCCI y en 1995 el desplome del Banco Barings cuando se desintegró un arriesgado plan de transacciones en derivados que estaba manejado por un agente en una subsidiaria.
5.2) Pérdida del control de la política económica: Michael Camdessus, ex director gerente del Fondo Monetario Internacional, ha calculado la magnitud del lavado de dinero entre 2 y 5 por ciento del producto interno bruto del mundo, o aproximadamente 600 mil 000 millones de dólares.
En algunos países de mercados en desarrollo es posible que estas ganancias ilícitas empequeñezcan los presupuestos gubernamentales, con el resultado de que los gobiernos pierden el control de la política económica. De hecho, en algunos casos, la magnitud misma de la base acumulada de bienes de las ganancias lavadas puede emplearse para acaparar el mercado o monopolizar las pequeñas economías.
El lavado de dinero también puede afectar adversamente las monedas y las tasas de interés cuando sus practicantes reinvierten los fondos donde sus planes tienen menos posibilidad de ser detectados, en lugar de hacerlo donde la tasa de rendimiento es más elevada. El lavado de dinero puede acrecentar la amenaza de la inestabilidad monetaria debido a la distribución inadecuada de recursos ocasionada por la distorsión artificial de los precios de bienes y productos básicos.
En suma, el lavado de dinero y el delito financiero pueden tener como resultado cambios inexplicables en la demanda monetaria y mayor inestabilidad de los flujos de capital internacional, las tasas de interés y los tipos de cambio. La naturaleza imposible de predecir de esta actividad, aunada a la inherente pérdida del control de la política, pueden hacer difícil establecer una política económica atinada.
5.3) Distorsión económica e inestabilidad: Los que lavan dinero no están interesados en generar utilidades de sus inversiones, sino en proteger sus ganancias. Por tanto, "invierten" sus fondos en actividades que no necesariamente rinden beneficios económicos para el país donde están los fondos. Además, según sea el grado en que el lavado de dinero y el delito financiero desvían los fondos, de inversiones sólidas hacia inversiones de baja calidad que ocultan las ganancias, el crecimiento económico se afectará. En algunos países, por ejemplo, se han financiado industrias completas, como la de la construcción o la hotelera, no debido a una demanda real, sino al interés a corto plazo de los dueños del dinero lavado. Cuando estas industrias ya no les interesan, las abandonan, lo que causa el desplome de estos sectores y un daño inmenso a las economías que mal pueden darse el lujo de tales pérdidas.
5.4) Pérdida de ingresos públicas: El lavado de dinero disminuye los ingresos tributarios gubernamentales y, por tanto, perjudican indirectamente a los contribuyentes honrados. También hace más difícil la recaudación de impuestos.
5.5) Riesgos para los esfuerzos de privatización: El lavado de dinero amenaza los esfuerzos de muchos estados para introducir reformas en sus economías mediante la privatización. Las organizaciones delictivas tienen los medios económicos para hacer una mejor oferta que la de los compradores legítimos por empresas de propiedad del estado. también pueden servir de vehículo al lavado de fondos. En ocasiones anteriores, los delincuentes han podido comprar marinas, lugares de veraneo, casinos y bancos para ocultar sus ganancias ilícitas y favorecer sus actividades.
5.6) Riesgo para la reputación: Los países no pueden darse el lujo de manchar su buen nombre y el de sus instituciones financieras con su relación con el lavado de dinero, especialmente en la economía mundial actual. La confianza en los mercados y la importante función económica que cumplen las utilidades las erosionan el lavado de dinero y los delitos financieros, como el lavado de ganancias ilícitas, el fraude financiero generalizado, la especulación bursátil que saca ventaja de la información interna y los desfalcos. El mal nombre a que dan lugar estas actividades disminuye las oportunidades mundiales lícitas y el crecimiento sostenible, en tanto que atrae a las organizaciones delictivas internacionales con reputaciones indeseables y metas de corto plazo.
El resultado puede ser la disminución del desarrollo y el crecimiento económico. Además, cuando un país adquiere mala reputación financiera es muy difícil borrarla y se requieren recursos gubernamentales considerables para solucionar un problema que pudo evitarse con medidas apropiadas contra el lavado de dinero.
5.7) El Costo Social: Existen costos y riesgos sociales considerables relacionados con el lavado de dinero. Esta actividad es un proceso vital para que el delito rinda beneficios. Permite a los narcotraficantes, los contrabandistas y otros delincuentes ampliar sus operaciones. Ello eleva el costo del gobierno debido a la necesidad de una mayor actividad de aplicación de la ley y a los gastos de cuidado de salud (por ejemplo, el tratamiento de la adicción a drogas) para combatir las graves consecuencias que ocurren.
Entre sus otros efectos socioeconómicos negativos, el lavado de dinero traslada el poder económico del mercado, el gobierno y los ciudadanos a los delincuentes. Además, la magnitud misma del poder económico que acumulan los que lavan dinero tiene un efecto corruptor sobre todos los elementos de la sociedad. En casos extremos, puede llevar a un apoderamiento virtual del gobierno legítimamente establecido.
6) Como se Investiga el Lavado de Dinero:
Jurídicamente, se define el lavado de dinero como todo intento de participar en una transacción monetaria que entrañe bienes derivados de actividades delictivas. Para obtener una sentencia condenatoria, el fiscal debe demostrar que el acusado ha participado en transacciones financieras o de transporte internacional que entrañen fondos derivados de una "actividad ilícita determinada".
La mayoría de los fiscales consideran el rastro documental un instrumento decisivo en la investigación y el enjuiciamiento de los delitos de lavado de dinero. Recomiendan la utilización de cinco tipos de informes para seguir la pista de las transacciones financieras:
1) Informe de transacciones en efectivo: se presenta cuando una institución financiera recibe o entrega más de 10,000 dólares en efectivo. El informe incluye el nombre y la dirección de la persona que presenta la transacción, y la identificación, el número de la cuenta y el número del Seguro Social de cualquier persona en cuyo nombre se efectúe una transacción. (No es necesario presentar estos informes por cada transacción de grandes cantidades en efectivo. Los bancos pueden eximir a determinados clientes de esta obligación, con lo que se reduce el número de informes de transacciones en efectivo).
2) Informe de actividades sospechosas: se presenta cuando un empleado de un banco tiene motivos para sospechar que una persona está lavando dinero, independientemente del volumen de la transacción.
3) Declaración del (ISR): se presenta por cualquier participante en un negocio que reciba pagos en efectivo a cambio de bienes o servicios, que excedan de 10.000 dólares en una sola transacción o una serie de transacciones conexas.
4) Informe de divisas e instrumentos monetarios: se presenta por cualquiera que entre o salga del pais (ej. Estados Unidos) con divisas o instrumentos monetarios por valor de más de 10.000 dólares. Es perfectamente legal llevar más de esta cantidad, pero el no declararla puede ocasionar multas, penas de prisión que no excedan cinco años o el decomiso.
5) Formulario de cuenta de banco en el extranjero: se presenta por cualquiera que controle más de 10.000 dólares en una cuenta de banco extranjero durante el año.
Todos estos informes ayudan a los investigadores a "seguir la pista del dinero".
6.1) Algunas Operaciones contra el Lavado de Dinero: El Rastreo del Dinero
Para Lester Joseph, Jefe Adjunto de la Sección de Decomiso de Bienes y Lavado de Dinero del Departamento de Justicia de Estados Unidos, las investigaciones federales han desorganizado con éxito varios esquemas concebidos para lavar dinero. Pero advierte que muchas veces la aplicación de las leyes norteamericanas se ve frustrada por la complejidad de las jurisdicciones extranjeras, así como por la franca falta de cooperación de parte de los gobiernos extranjeros.
Para promover la cooperación, Estados Unidos comparte el producto de las acciones de decomiso exitosas con los países que hicieron posible o facilitaron sustancialmente el decomiso de bienes resultante del lavado de dinero.
6.1.1) OPERACION CARAVANA DE MULAS
El 1 de julio de 1998, el director financiero, el presidente y el vicepresidente de Supermail, Inc., firma de cambio de cheques, fueron arrestados acusados de lavar dinero, acusación que derivó de una investigación de dos años que realizaron la Oficina Federal de Investigaciones (FBI) en Los Angeles y el Departamento de Policía de Los Angeles.
Según registros empresariales, la compañía era una de las firmas más importantes de cambio de cheques en el oeste de Estados Unidos y supuestamente una de las principales agencias de transferencia de dinero en Estados Unidos que suministraba servicios a México y América Latina.
Los tres ejecutivos, junto con otros seis empleados y asociados, fueron arrestados después que un jurado federal de acusación dictó un auto de procesamiento de 67 cargos contra once acusados, entre ellas Supermail, Inc., imputándoles conspiración, lavado de dinero, evasión del requisito de suministrar informes monetarios y confiscación delictiva.
El objetivo inicial de la investigación fue un negocio propiedad de la compañía en Reseda, California. Los investigadores, actuando en forma secreta, se dirigieron al gerente, quien aceptó lavar dinero supuestamente producto de "drogas" a cambio de una comisión en efectivo.
El gerente, específicamente, convirtió grandes cantidades de dinero en efectivo en giros postales emitidos por la compañía. Para lavar sumas más grandes, el gerente solicitó la ayuda de asociados que operaban en otros negocios de la empresa. Cuando las operaciones del negocio en Reseda pasaron a manos de un nuevo gerente, en abril de 1997, éste pidió la intervención de directivos administrativos de la compañía. Los directivos autorizaron la emisión de giros postales y la transferencia cablegráfica de grandes sumas de dinero "producto de drogas" a una cuenta bancaria secreta en Miami, mientras utilizaban el dinero en efectivo para mantener las operaciones de los negocios de la compañía.
En total, los acusados lavaron más de tres millones de dólares de "dinero de drogas". Se cree que la investigación fue una de las mayores operaciones "clandestinas" contra el lavado de dinero realizadas contra una firma de cambio de cheques en la historia los Estados Unidos. Los acusados en el caso se confesaron culpables de lavar dinero y recibieron sentencias que abarcan desde 46 hasta 72 meses de prisión.
6.1.2) OPERACION NEGOCIO ARRIESGADO
Si bien la mayoría de las operaciones de lavado de dinero en gran escala involucran el producto del narcotráfico, el lavado del producto de delitos cometidos por "empleados de cuello y corbata" se convierte cada vez más en un fenómeno significativo.
El Servicio de Aduanas de Estados Unidos y el FBI iniciaron en 1994 la Operación Negocio Arriesgado, después que algunos estafadores empezaron a colocar anuncios en los principales periódicos y publicaciones comerciales norteamericanos.
Los anuncios ofrecían a empresarios préstamos para proveer capital de riesgo a cambio de un "pago adelantado". Víctimas de todo el mundo empezaron a hacer pagos por adelantado, los que abarcaban desde 50,000 hasta 2,2 millones de dólares, para tener acceso al capital de riesgo.
Después de efectuar el pago, se le pedía a la víctima que firmara un contrato que la obligaba a obtener rápidamente una carta de crédito, por valores que variaban entre dos millones y más de 20 millones de dólares, como garantía del préstamo. Si las víctimas no podían obtener rápidamente las cartas de crédito para tales cantidades, los estafadores las acusaban de haber violado los términos del contrato y se quedaban con sus pagos adelantados. De hecho, los perpetradores sabían que las víctimas no podrían cumplir con los términos del contrato y, por lo tanto, defraudaban a las víctimas los pagos adelantados.
Para esconder el dinero que habían robado, los estafadores crearon en 1994 el Caribbean American Bank, Ltd., en Antigua y Barbuda (Antigua). Agentes del Servicio de Aduanas y del FBI descubrieron que el banco no era más que una operación de fachada, una de 18 operaciones similares controladas por el American International Bank, Ltd., en Antigua.
Ambos bancos han sido cerrados en conexión con el fraude. Al utilizar estos bancos y numerosas compañías de fachada, los estafadores pudieron comprar con el producto del fraude aviones, yates, vehículos, propiedades inmobiliarias y otros bienes. Algunos de los acusados poseían tarjetas de crédito -- a nombre de las compañías de fachada -- otorgadas por los bancos de Antigua, de modo que podían gastar el dinero robado en compras a crédito en cualquier parte del mundo.
Por lo menos 400 personas de todas partes del mundo perdieron dinero con esta estafa. Muchas más fueron blanco de esa operación. La suma total del fraude tal vez nunca pueda saberse, pero se considera que 60 millones de dólares es un estimado conservador.
Hasta la fecha, se ha condenado a 19 personas en conexión con la Operación Negocio Arriesgado. Estados Unidos pide la extradición de un individuo de Antigua acusado de establecer el Caribbean American Bank para que lo usaran los estafadores, así como la extradición de Tailandia de otro acusado.
SISTEMA DE CAMBIO A PESOS EN EL MERCADO NEGRO
6.1.3) Operación Skymaster:
La Operación Skymaster fue ejemplo de una reciente investigación exitosa contra el mercado negro del cambio a pesos, llevada a cabo por el Servicio de Aduanas de Estados Unidos. Desde marzo de 1997 hasta mayo de 1999, operativos de la Operación Skymaster lograron ganarse la confianza de los corredores de pesos colombianos que trabajaban para los narcotraficantes colombianos.
Los corredores ordenaban a los operadores secretos recuperar los ingresos en efectivo producidos por los narcóticos. Los operadores colocaban este dinero efectivo producto de las drogas en cuentas controladas por el gobierno.
Después de cada ENTREGA, los corredores de pesos ordenaban a los operadores transferir el dinero cablegráficamente a cuentas de banco designadas. Utilizando el sistema del mercado negro de cambio a pesos, los corredores de pesos "cambiaban" los dólares depositados en las cuentas bancarias secretas a pesos colombianos obtenidos de los importadores colombianos de bienes norteamericanos.
Los corredores de pesos arreglaban para que los dólares fueran girados cablegráficamente a las cuentas bancarias de los exportadores norteamericanos en pago de los bienes recibidos por los importadores colombianos y a otras terceras partes involucradas en el cambio del mercado negro.
Para completar el ciclo del lavado, los importadores recibían confirmación de la transferencia de los dólares y pagaban entonces a los corredores de pesos el equivalente en pesos. Más tarde, los corredores de pesos entregaban los pesos a los narcotraficantes colombianos.
La Operación Skymaster ya ha resultado en 14 actas de enjuiciamiento contra 29 acusados; se lograron 12 condenas por lavado de dinero o conspiración de drogas. Además, se entablaron juicios civiles de decomisos contra las cuentas de banco en que se depositó el dinero de las drogas transferido cablegráficamente, en Estados Unidos y en jurisdicciones extranjeras.
6.1.4 )Operación Juno:
En un caso similar, la Operación Juno combinó los esfuerzos de la Agencia de Control de Drogas, la División de Investigaciones Criminales del Servicio de Rentas Internas, y la Oficina del Fiscal Federal de Atlanta en un grupo especial para investigar el lavado de dinero.
En diciembre de 1999, un jurado federal de acusación en Atlanta acusó a cinco nacionales de Colombia quienes estaban involucrados en una estafa multimillonaria relacionada con el lavado de dinero y la distribución de drogas.
A solicitud de los enjuiciados, los agentes secretos que participaron en la Operación Juno recogían los ingresos del narcotráfico, los que generalmente ascendían a sumas entre 100.000 y 500.000 dólares en moneda estadounidense. La entrega de los ingresos del narcotráfico ocurría en varias otras ciudades norteamericanas, entre ellas Dallas, Houston, Nueva York, Newark, Providence y Chicago, así como en Madrid y Roma.
Más tarde se cablegrafiaba el dinero desde las ciudades en que era recogido a una cuenta de banco secreta en Atlanta. Según lo ordenaban los individuos ahora enjuiciados, el dinero se distribuía entonces entre varias cuentas en Estados Unidos y otras partes del mundo.
Igual que en la Operación Skymaster, el dinero del narcotráfico en la Operación Juno se lavaba a través del mercado negro de cambio a pesos colombianos, cuando los corredores de pesos "cambiaban" los dólares depositados en las cuentas bancarias secretas a pesos colombianos obtenidos de los importadores colombianos de bienes norteamericanos. También en este caso se entabló juicios civiles de decomiso para recuperar los fondos transferidos cablegráficamente a cuentas nacionales y extranjeras.
6.1.5 ) La Operación CASABLANCA:
Uno de los mayores casos jamás emprendidos contra el “lavado” de dinero del narcotráfico, se conoció hacia mediados de 1998, cuando el entonces Secretario del Tesoro de los EUA, Robert Rubin, y la Procuradora General, Janet Reno, anunciaron el arresto de 22 funcionarios de 12 bancos mexicanos (Bancomer, Banamex, Serfin, Banorte, Bital, Santander, Bilbao Vizcaya, Confía, Promex, Bancreser, Banoro e Interacciones) algunos de ellos ya bajo el control de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores , además de que se fincaron acusaciones formales contra Bancomer, Banca Serfín y Confía y el decomiso de aproximadamente 157 millones de dólares.
La investigación se desarrolló durante tres años en los que un grupo de agentes federales, encubiertos, viajó a México para establecer contactos con los administradores y gerentes regionales de los bancos en los que se suponía que los cárteles de Juárez y de Cali “lavaban” su dinero, abriéndose proceso contra los acusados, en la Ciudad de los Angeles, California.
Durante los tres años que duró la investigación, autoridades y banqueros mexicanos no conocieron las investigaciones emprendidas por el gobierno de EUA en territorio mexicano, para detectar operaciones vinculadas con el “lavado” de dinero y el narcotráfico en 12 instituciones de crédito nacionales.
Entre los resultados destacados de la operación se concluía que Bancomer, Serfin y Confia alentaron el lavado de dinero “sucio” y que funcionarios de alto nivel utilizaron sistemáticamente varias sucursales en Estados Unidos, México y las Islas Caimán para actividades ilícitas.
A pesar de que los dueños de bancos y funcionarios públicos de México, siempre sostuvieron que ni los presidentes de consejos de administración, ni los directores generales de entidades financieras estuvieron relacionados con operaciones ilícitas, acusando a empleados menores de ser los únicos responsables. El Departamento de Justicia de EUA en diversos medios acusó que los directivos “algo tuvieron que saber, por la magnitud de las operaciones realizadas”.
En aquella ocasión la DEA revelo que la información que se utilizó en esta operación, denominada “Casablanca”, no fue compartida con el gobierno mexicano porque ya antes “se había negado a detener a banqueros implicados en el lavado de dinero, como Arcadio Valenzuela, quien realizaba operaciones para narcotraficantes como Miguel Ángel Félix Gallardo y Rafael Caro Quintero”.
El anuncio de los resultados obtenidos en la Operación Casablanca, cimbró a las mas altas esferas del sector financiero mexicano, e incluso produjo reacciones muy fuertes en el Poder Legislativo y los Partidos Políticos, así por ejemplo se tuvieron las siguientes reacciones:
El presidente de la Asociación de Banqueros de México, Carlos Gómez y Gómez, manifestó que los banqueros de México desconocían los hechos denunciados por las autoridades estadounidenses, pero manifestó que estarían dispuestos a cooperar con las autoridades norteamericanas.
El entonces Secretario de Hacienda, José Ángel Gurría, aseguró que el gobierno zedillista cooperará “hasta sus últimas consecuencias” en las investigaciones para desenmascarar a las mafias internacionales que han usado parte del sistema financiero mexicano y de su personal para lavar dinero procedente del narcotráfico.
Las fracciones parlamentarias del PAN y del PRD en la Cámara de Diputados responsabilizaron al gobernador del Banco de México y al presidente de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores de permitir el lavado de dinero en el sistema bancario mexicano, y exigieron su destitución inmediata. Ambos partidos calificaron de “indignantes” los resultados de la llamada operación “Casablanca”.
Sin embargo y en nombre del gobierno zedillista, el presidente de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, Eduardo Fernández, denunció “propósitos encubiertos” de las autoridades estadounidenses en cuanto a la operación “Casablanca” contra el lavado de dinero,
Por su parte, el secretario de Hacienda, José Ángel Gurría, anunció el principio de una gran investigación a nivel nacional para detectar, y en su caso sancionar, a presuntos narcolavadores.
Finalmente lo que fue un hecho es que jamás el gobierno mexicano llevó a cabo la “gran investigación a nivel nacional” anunciada en ese entonces por José Angel Gurría, Secretario de Hacienda y Crédito Público.
Más aún, después de las declaraciones de diversos funcionarios de alto nivel públicos y privados, en torno al completo desconocimiento de lo que sucedía en el Sistema Financiero Mexicano, el 29 de Mayo del 2000 y a sólo 24 horas de haber iniciado el juicio el Grupo Financiero Bancomer (en proceso de venta a BBVA) y el Grupo Financiero Serfin (bajo el control de Santander) y Banca Confía (ya bajo el control de Citybank), llegaron a un acuerdo con el Gobierno Americano para eludir el proceso judicial derivado de la Operación Casablanca.
De esta manera, Bancomer y Confía aceptaron pagar una multa de 500 mil dólares cada uno, además de que Bancomer aceptó la confiscación de 16 millones de dólares de sus depósitos, mientras que Serfin aceptaría el decomiso de 9.6 millones de dólares, por su parte Confia aceptó que se le incautaran 12 millones de dólares.
Es evidente que el Acuerdo al que llegaron los bancos mencionados, evitó que el caso se ventilará en los tribunales de la justicia norteamericana pero también reveló que el verdadero objetivo de los bancos mexicanos fue el de “no arriesgarse” a perder sus licencias para operar en los Estados Unidos.
Hay que recordar que en 1992 con la aprobación en los Estados Unidos de la Ley Annunzio-Wylie se estableció lo que se denominó la “pena de muerte para los bancos”, es decir si un banco es declarado culpable de lavado de dinero, el banco federal supervisor correspondiente tiene que fincar procedimientos para revocar su carta o su seguro, según lo determine el supervisor primario del banco.
7.- Por qué las “Operaciones Bancarias Privadas” son Vulnerables al Lavado de Dinero:
Debido a su papel central en el tráfico de drogas y el crimen organizado, las actividades de lavado de dinero han sido sujetas a investigaciones por el Subcomité Permanente de Investigaciones sobre Banca Privada y Lavado de Dinero, del Senado de los Estados Unidos de Norteamérica, que preside el Senador Carl Levin. En su informe publicado el 9 de Noviembre de 1999, establece diversas consideraciones interesantes que describen las razones por las cuales las “operaciones bancarias privadas” son altamente vulnerables al Lavado de Dinero, entre ellas destacan las siguientes:
Sin embargo antes de revisar las conclusiones del Informe del Senado Norteamericano, explicaremos en que consiste una “operación bancaria privada”.
7.1) Operaciones Bancarias Privadas:
Los “bancos privados” son unidades operativas dentro de los bancos, que se especializan en proporcionar servicios financieros a individuos “ricos” , actuando principalmente como asesores financieros, planificadores patrimoniales y fuente crediticia.
Para abrir una cuenta en un banca privado, generalmente los posibles clientes tienen que depositar una suma sustancial, con frecuencia, de un millón de dólares o más. A cambio de este depósito, el banco designa a un “banquero privado” o “gerente de relaciones” para que actúe como enlace entre el cliente y el banco, así como para garantizarle al cliente un amplio espectro de servicios y productos financieros en todo el mundo, permitiéndole al cliente usar una variedad de instrumentos corporativos, de inversiones y de fondo de inversiones, planificación patrimonial y tributaria y otros servicios financieros. En escencia los “bancos privados” buscan proporcionar administración global de la riqueza para los ricos.
Aún y cuando los productos y servicios que ofrece un banco privado también están disponibles por medio de transacciones bancarias al menudeo, existen por lo menos dos diferencias importantes:
A) Los bancos privados ofrecen un incondicional interno (banquero privado), cuya misión es ayudar a sus clientes a usar con facilidad los productos y servicios, por ejemplo muchos bancos ofrecen al por menor servicios de giros telegráficos, pero un banquero privado arreglará para su cliente, complicadas transferencias para un cliente que simplemente llama por teléfono para solicitarlas.
B) Un banco privado le proporcionará a sus clientes un equipo de especialistas bajo la coordinación del banquero privado, este equipo incluye a administradores de inversiones, ejecutivos de fondos de inversiones, planificadores patrimoniales y otros expertos financieros.
7.2) Razones que generan vulnerabilidad al Lavado de Dinero:
1) Los Banqueros Privados son Incondicionales al Cliente:
Los banqueros privados son el eje del sistema bancario privado, están entrenados para satisfacer las necesidades de sus clientes y mover dinero por todo el mundo, usando sofisticados sistemas financieros y herramientas de confidencialidad. De esta manera son los mismos bancos privados los que estimulan a sus banqueros privados para que establezcan relaciones personales con sus clientes, visitando sus hogares, y arreglando sus asuntos financieros. El resultado de esto genera lealtad de los banqueros privados hacia sus clientes, lo que puede conducir a que no capten señales de movimientos “sospechosos” por parte de ellos. En este proceso estos banqueros privados pueden utilizar sus conocimientos del sistema financiero para evadir el “papeleo” y con ello los controles diseñados para detectar o prevenir el lavado de dinero.
2) Clientes Poderosos:
Los clientes de la banca privada son por definición “ricos”, muchos de ellos tienen la capacidad para ejercer influencia política y económica, lo que induce a los bancos a satisfacer sus peticiones y renuentes a hacer preguntas “difíciles”. Más aún si el cliente es un funcionario gubernamental con influencia en operaciones nacionales, tal y como veremos más adelante en las operaciones que realizo Raúl Salinas de Gortari con Citybank en la década de los 90´s.
3) Cultura de Confidencialidad:
Uno de los comunes denominadores de las actividades de banca privada, es la cultura de la confidencialidad, ya que existen varias capas de confidencialidad que en forma rutinaria utilizan los bancos privados y los clientes para ocultar cuentas y transacciones. Por ejemplo los bancos privados cotidianamente crean compañías y fondos de inversión fantasmas para cubrir la identidad del verdadero propietario de la cuenta bancaria, también abren cuentas con nombres codificados y, cuando se les pregunta se refieren a los clientes con esos nombres o codificaciones.
Por ejemplo, en el caso de Raúl Salinas el banco se refería a él, con el código “CC-2”, que significaba “Cliente Confidencial dos”, y la oficina del banco en Suiza, le abrió una cuenta especial con el nombre de “BONAPARTE”.
4) Jurisdicción de Confidencialidad (Paraíso Bancario):
Además de las corporaciones fantasma y los códigos, casi la totalidad de los bancos, realiza negocios en jurisdicciones de confidencialidad (paraísos bancarios), en dónde se imponen sanciones penales por revelar información bancaria relativa a los clientes y se limita la supervisión bancaria, así por ejemplo si un empleado bancario detecta un “problema” en una oficina ubicada en una jurisdicción de confidencialidad, tiene prohibido trasmitir cualquier información específica del cliente a sus colegas en cualquier parte del mundo, aún y cuando participen en la misma transacción bancaria.
Así por ejemplo en México y en Estados Unidos, si un empleado bancario quiere obtener más información sobre un problema en una jurisdicción de confidencialidad que involucra a clientes específicos tiene que ir a la jurisdicción de confidencialidad para discutir el asunto a detalle y algunos bancos como Citybank o el JP Morgan, antes de autorizar la salida de sus ejecutivos a una región de confidencialidad, exigen al funcionario que va a viajar que firme una declaración en la que se compromete a no revelar información a su regreso.
5) Competencia y Rentabilidad:
Otro factor que contribuye a la vulnerabilidad de los bancos privados ante el lavado de dinero es la competencia entre los bancos, debido a la rentabilidad del negocio.
De acuerdo con datos de la Reserva Federal Estadounidense, señala que este mercado ha crecido considerablemente, y se ha convertido en un mercado altamente competido, esta doble situación no representa un incentivo para que los bancos mejoren sus controles ya que puede generar “obstáculos” para expandirse y provocar que los clientes se cambien de institución, en términos económicos esto se conoce como “incentivos negativos”.
8.- El GAFI y la Cooperación Internacional:
8.1) Que es el GAFI:
El Grupo de Acción Financiera Internacional sobre el Blanqueo de Capitales (GAFI) es un organismo intergubernamental cuyo propósito es elaborar y promover medidas para combatir el blanqueo de capitales, (Lavado de Dinero), estas medidas intentan impedir que dichos productos se utilicen en actividades delictivas futuras y que afecten a las actividades económicas lícitas.
Actualmente está integrado por 26 países y dos organismos internacionales. Entre sus miembros se encuentran los principales centros financieros de Europa, América del Norte y Asia. Es un organismo multidisciplinario (condición fundamental para luchar contra el blanqueo de capitales), que reúne a expertos encargados de adoptar medidas sobre cuestiones jurídicas, financieras y operativas.
Estados / jurisdicciones: Alemania, Argentina, Australia, Austria, Bélgica, Brasil, Canadá, Dinamarca, España, Estados Unidos, Finlandia, Francia, Grecia, Hong Kong, Irlanda, Islandia, Italia, Japón, Luxemburgo, México, Noruega, Nueva Zelanda, Países Bajos, Portugal, Reino Unido, Singapur, Suecia, Suiza y Turquía.
Organismos internacionales: la Comisión Europea y el Consejo de Coperación del Golfo.
Otras organizaciones internacionales BIRD, Consejo de Europa, FMI, Interpol, OEA, , Europol, participan como observadores en las reuniones plenarias del GAFI.
La necesidad de abarcar todos los aspectos relevantes de la lucha contra el blanqueo de capitales se refleja en el conjunto de las cuarenta recomendaciones que el GAFI ha decidido aplicar y cuya adopción se promueve en todos los países. Las Recomendaciones se redactaron inicialmente en 1990. En 1996, las cuarenta Recomendaciones se revisaron para reflejar la experiencia de los últimos seis años y los cambios experimentados en materia de blanqueo de capitales.
8.2) Las 40 Recomendaciones:
Las cuarenta Recomendaciones constituyen el marco básico de lucha contra el blanqueo de capitales y han sido concebidas para una aplicación universal. Abarcan el sistema jurídico penal y policial, el sistema financiero y su reglamentación, y la cooperación internacional.
El GAFI reconoció, desde el principio, que los países tienen sistemas jurídicos y financieros diferentes, de modo que todos ellos no pueden adoptar las mismas medidas. Por lo tanto, las Recomendaciones constituyen los principios de acción en materia de blanqueo de capitales que los países deben aplicar, de acuerdo con sus circunstancias particulares y su marco constitucional, dejando a los países cierta flexibilidad en su aplicación, en lugar de obligar a cumplir todos los detalles. Las medidas no son especialmente complicadas o difíciles, siempre que exista voluntad política de actuar. Tampoco comprometen la libertad de llevar a cabo operaciones lícitas, ni amenazan el desarrollo económico.
Los países del GAFI se han comprometido claramente a aceptar la disciplina de estar sujetos a una vigilancia multilateral y a evaluaciones mutuas. La aplicación de las cuarenta Recomendaciones por parte de los países miembros se supervisa a través de un doble enfoque: un ejercicio anual de autoevaluación y un proceso más detallado de evaluación mutua según el cual cada país miembro está sujeto a un examen sobre el terreno. Además, el GAFI realiza exámenes de las medidas adoptadas para aplicar determinadas Recomendaciones. Estas medidas son esenciales para el establecimiento de un marco eficaz contra el blanqueo de capitales.
La 40 recomendaciones están divididas en 10 grupos, y son las siguientes:
A ) Marco General: (3)
1. Cada país debería tomar medidas inmediatas para ratificar y aplicar sin restricciones la Convención de las Naciones Unidas contra el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias sicotrópicas (Convención de Viena).
2. Las leyes de confidencialidad de las instituciones financieras deberían ser concebidas de modo que no dificulten la aplicación de las Recomendaciones.
3. Un programa eficaz de lucha contra el blanqueo de capitales debería incluir una mejora de la cooperación multilateral y de la asistencia jurídica mutua en las investigaciones y los procesos en casos de blanqueo de capitales, así como en procedimientos de extradición, cuando sea posible.
Con respecto a este primer grupo de Recomendaciones, podríamos señalar que por lo que se refiere a los acuerdos de la Convención de Viena, nuestro país ha seguido al pie de la letra dichos acuerdos, sin embargo, poco se ha realizado en materia del llamado Secreto Bancario, ya que ni en el Poder Ejecutivo, ni en el Poder Legislativo, se han llevado a cabo modificaciones al artículo 117 de la Ley de Instituciones de Crédito, su aplicación ha sido más bien discrecional y sujeta a muchas interpretaciones que han dado como resultado que el acceso de las autoridades a la información de operaciones “sospechosas, sea muy lento y difícil.
En materia de cooperación internacional, tampoco se han mostrado avances significativos, para ello sólo basta mencionar que recientemente el Gobierno Suizo señaló que “dejaría la investigación sobre Raúl Salinas en virtud de la falta de cooperación del Gobierno Mexicano, otro ejemplo fue el de la Investigación que todavía realiza la fiscalía española, sobre las Operaciones de Bilbao Vizcaya en Latinoamérica.
B) Papel de los Sistemas Jurídicos Nacionales en la Lucha contra el Blanqueo de Capitales. (3)
4. Cada país debería tomar las medidas necesarias, entre ellas las legislativas, para poder tipificar como delito el blanqueo de capitales tal y como se prevé en la Convención de Viena. Cada país debería ampliar el delito de blanqueo de capitales procedente del tráfico de estupefacientes al blanqueo de capitales procedentes de delitos graves. Cada país determinaría qué delitos graves deben ser considerados como delitos subyacentes al blanqueo de capitales.
5. De acuerdo con lo previsto en la Convención de Viena, el delito del blanqueo de capitales debería aplicarse al menos a las actividades intencionales de blanqueo, entendiendo que el elemento intencional podrá inferirse de circunstancias de hecho objetivas.
6. En la medida de lo posible, las empresas mismas, y no sólo sus empleados, deberían estar sujetas a responsabilidad penal.
Con respecto a este segundo grupo, podríamos señalar que nuestro país ha cumplido sólo en “papel” estas recomendaciones, ya que si bien es cierto que el articulo 400-bis de Código Penal Federal, establece al Lavado de Dinero cómo delito, en la práctica y debido a “lagunas jurídicas y a una falta de coordinación de las autoridades competentes, en México sólo el 2.47% de los procesados por Lavado de Dinero, son consignados. (véase el tema 4).
C) Medidas provisionales y decomiso (1)
7. Los países deberían adoptar, en caso necesario, medidas similares a las previstas en la Convención de Viena, entre ellas las legislativas, para que sus autoridades competentes puedan decomisar los bienes blanqueados, el producto de los mismos, los instrumentos utilizados, o que se pensaba utilizar, en la comisión de cualquier delito de blanqueo de capitales, o bienes de valor equivalente, sin perjuicio de los derechos de terceros de buena fe.
Estas medidas deberían permitir: 1) identificar, localizar y evaluar los bienes objeto de decomiso; 2) adoptar medidas provisionales, tales como el congelamiento y el embargo, para impedir cualquier comercialización, transferencia o disposición de dichos bienes, y 3) adoptar las medidas de investigación pertinentes. Además del decomiso y de las sanciones penales, los países deberían contemplar también sanciones económicas y civiles, y/o procedimientos judiciales, incluyendo los de tipo civil, con objeto de anular los contratos concluidos entre las partes, cuando éstas sabían o deberían haber sabido que el contrato dañaría la capacidad del Estado para conseguir reclamaciones económicas a través, por ejemplo, del decomiso o la imposición de multas y otras sanciones.
México ha atendido plenamente esta recomendación, al respecto cabe señalar que el articulo 29 de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada establece disposiciones concretas con respecto al Decomisio de bienes producto del Lavado de Dinero, sin embargo existe una absoluta falta de control sobre estos bienes asegurados y nunca se sabe que sucede con ellos, adicionalmente y como resultado del bajo porcentaje de “consignaciones por este delito” los bienes tienen que ser devueltos a los criminales.
D) Papel del Sistema Financiero en la Lucha contra el Blanqueo de Capitales (2)
8. Las Recomendaciones 10 a 29 deberían aplicarse no solamente a los bancos, sino también a las instituciones financieras no bancarias. Aun en el caso de las instituciones financieras no bancarias que no están supervisadas en todos los países, por ejemplo, las oficinas de cambio, los gobiernos deberían asegurar que dichas instituciones estén sujetas a las mismas leyes y reglamentos contra el blanqueo de capitales que las demás instituciones financieras y que esas leyes y reglamentos se aplican eficazmente.
9. Las autoridades nacionales competentes deberían considerar aplicar las Recomendaciones 10 a 21 y 23 al ejercicio de actividades financieras por empresas o profesiones que no son instituciones financieras, cuando tal ejercicio está autorizado o no prohibido. Las actividades financieras comprenden, entre otras, las enumeradas en el anexo adjunto. Corresponde a cada país decidir si determinadas situaciones estarán excluidas de la aplicación de medidas contra el blanqueo de capitales, por ejemplo, cuando una actividad financiera se lleve a cabo ocasionalmente o de forma limitada
En este sentido las 2 recomendaciones que incluye este apartado, han sido totalmente atendidas por el Gobierno Mexicano y tanto la Ley de Instituciones de Crédito como la Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, contienen amplias definiciones de lo que se define como institución financiera.
E) Reglas de identificación del cliente y de conservación de documentos (4)
10. Las instituciones financieras no deberían mantener cuentas anónimas o con nombres manifiestamente ficticios: deberían estar obligadas (por leyes, reglamentos, acuerdos con las autoridades de supervisión o acuerdos de autorregulación entre las instituciones financieras) a identificar, sobre la base de un documento oficial o de otro documento de identificación fiable, a sus clientes ocasionales o habituales, y a registrar esa identificación cuando entablen relaciones de negocios o efectúen transacciones (en particular, la apertura de cuentas o libretas de ahorro, la realización de transacciones fiduciarias, el alquiler de cajas fuertes o la realización de transacciones de grandes cantidades de dinero en efectivo).
Con el fin de cumplir con los requisitos de identificación relativos a las personas jurídicas, las instituciones financieras, cuando sea necesario, deberían tomar las siguientes medidas:
A) Comprobar la existencia y estructura jurídicas del cliente, obteniendo del mismo o de un registro público, o de ambos, alguna prueba de su constitución como sociedad, incluída la información relativa al nombre del cliente, su forma jurídica, su dirección, los directores y las disposiciones que regulan los poderes para obligar a la entidad.
B) Comprobar que las personas que pretenden actuar en nombre del cliente están debidamente autorizadas, e identificar a dichas personas.
11. Las instituciones financieras deberían tomar medidas razonables para obtener información acerca de la verdadera identidad de las personas en cuyo nombre se abre una cuenta o se realiza una transacción, siempre que existan dudas de que esos clientes podrían no estar actuando en nombre propio; por ejemplo, en el caso de las empresas domiciliarias (es decir, instituciones, sociedades, fundaciones, fideicomisos, etc., que no se dedican a operaciones comerciales o industriales, o a cualquier otra forma de actividad comercial en el país donde está situado su domicilio social).
12. Las instituciones financieras deberían conservar, al menos durante cinco años, todos los documentos necesarios sobre las transacciones realizadas, tanto nacionales como internacionales, que les permitan cumplir rápidamente con las solicitudes de información de las autoridades competentes. Esos documentos deberían permitir reconstruir las diferentes transacciones (incluidas las cantidades y los tipos de moneda utilizados, en su caso) con el fin de proporcionar, si fuera necesario, las pruebas en caso de procesos por conductas delictivas.
Las instituciones financieras deberían conservar, al menos durante cinco años, registro de la identificación de sus clientes (por ejemplo, copia o registro de documentos oficiales de identificación como pasaportes, tarjetas de identidad, permisos de conducir o documentos similares), los expedientes de clientes y la correspondencia comercial, al menos durante cinco años después de haberse cerrado la cuenta.
Estos documentos deberían estar a disposición de las autoridades nacionales competentes, en el contexto de sus procedimientos y de sus investigaciones penales pertinentes.
13. Los países deberían prestar especial atención a las amenazas de blanqueo de capitales inherentes a las nuevas tecnologías o tecnologías en desarrollo, que pudieran favorecer el anonimato y tomar medidas, en caso necesario, para impedir su uso en los sistemas de blanqueo de capitales.
A este respecto conviene señalar que si bien es cierto que en materia de control sobre la apertura de cuentas y realización de transacciones financieras se han llevado a cabo reformas jurídicas que permiten un mayor control de las personas físicas y morales que llevan a cabo operaciones, persiste el problema del “secreto bancario” como una barrera muy importante para que las autoridades tengan acceso a la documentación que en materia de control, requieren las diversas instituciones del sistema financiero.
Por otro lado y al igual que en muchos países, poco se ha hecho para poner atención respecto de el uso de las nuevas tecnologías que favorecen el anonimato como el uso de internet para realizar múltiples operaciones bancarias.
F) Mayor diligencia de las instituciones financieras (6):
14. Las instituciones financieras deberán prestar especial atención a todas las operaciones complejas, a las inusualmente grandes, y a todas las modalidades no habituales de transacciones, que no tengan una causa económica o lícita aparente. En la medida de lo posible, deberían examinarse los antecedentes y fines de dichas transacciones; los resultados de ese examen deberían plasmarse por escrito y estar a disposición de los supervisores, de los auditores de cuentas y de las autoridades de prevención y represión.
15. Si las instituciones financieras sospechan que los fondos provienen de una actividad delictiva, deberían estar obligadas a informar rápidamente de sus sospechas a las autoridades competentes.
16. Las instituciones financieras, sus directores y empleados deberían estar protegidos por disposiciones legislativas de toda responsabilidad civil o penal, por violación de las normas de confidencialidad, impuestas por contrato o por disposiciones legislativas reglamentarias o administrativas, cuando comuniquen de buena fe sus sospechas a las autoridades competentes, aun cuando no sepan precisamente cuál es la actividad delictiva en cuestión, y aunque dicha actividad no hubiese ocurrido realmente.
17. Las instituciones financieras y sus empleados no deberían advertir a sus clientes o no debería autorizarse que les avisasen, cuando hayan puesto en conocimiento de las autoridades competentes informaciones relacionadas con ellos.
18. Las instituciones financieras que comuniquen sus sospechas deberían seguir las instrucciones de las autoridades competentes.
19. Las instituciones financieras deberían elaborar programas contra el blanqueo de capitales incluyendo, como mínimo, lo siguiente:
a) Procedimientos y controles internos comprendiendo el nombramiento de las personas responsables a nivel de dirección y los procedimientos adecuados de selección de empleados para asegurar que ésta se realiza de acuerdo con criterios exigentes.
b)Un programa continuo de formación de los empleados.
c) Un sistema de control interno para verificar la eficacia del sistema.
Es evidente que en cualquier evaluación de este subgrupo de Recomendaciones realizadas por el GAFI, México resulta reprobado, en primer lugar hay que recordar la falta de coordinación entre las autoridades que en México investigan el lavado de dinero comentada la sección 4.2, en segundo lugar, existe muy poca cooperación entre las entidades financieras privadas y las públicas, en tercer lugar, el la existencia del secreto bancario implica en la legislación mexicana actual penalizaciones a quién revele información a terceras personas y contrariamente a la “Recomendación 16” del GAFI, la legislación mexicana establece que tratándose de funcionarios públicos, la pena por violar el secreto bancario es “del doble”, en último lugar, hay que recordar que en México, la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV), que es como se ha dicho varias veces la encargada de supervisar “las operaciones financieras”, depende en la practica de la Secretaria de Hacienda y Crédito Público, de ésta manera cualquier decisión que asumiera o dejara de asumir, sería en concordancia con la SHCP.
Existen varios ejemplos en la historia financiera de México que comprueban lo anterior, como ejemplo se podrían citar: el caso de los Fideicomisos del, Partido Revolucionario Institucional (PRI), que se constituyeron en el desaparecido Banco Unión, y que fueron utilizados para financiar las Campañas del Ex Presidente Zedillo y del Ex Gobernador de Tabasco Roberto Madrazo, el reciente caso llamado “PEMEXGATE” por medio del cual se desviaron recursos a través del Sindicato de Trabajadores de Petróleos Mexicanos a la Campaña Presidencial de Francisco Labastida Ochoa, y el caso de los “Amigos de Fox” en los que se presupone que hubo financiamientos de empresas extranjeras a la campaña presidencial del actual Presidente de México, y que a decir de algunos también existió Lavado de Dinero.
Es evidente que en los tres casos se utilizó al sistema bancario, también es claro que fueron operaciones que por sus montos y/o periodicidad debíeron de haber llamado la atención de funcionarios bancarios, de tal manera que debieron de haber sido reportadas a la autoridad para que ésta actuara. Por ejemplo, en el caso de los “Amigos de Fox” y a decir de Eduardo Fernández, ex presidente de la CNBV, “el sistema de vigilancia” funcionó y el Presidente Zedillo fue informado en tiempo y forma, sin embargo la autoridad no actuó.
Al final de todo, si esto no fuese cierto, no sería mejor, puesto que pondría en evidencia que las autoridades ni siquiera se dieron cuenta de este asunto, lo que evidenciaría nuevamente como en la Operación CASABLANCA, que el sistema financiero mexicano continúa siendo “extremadamente” vulnerable al Lavado de Dinero”.
G) Medidas para hacer frente al problema de los países cuyas disposiciones contra el blanqueo de dinero son insuficientes o inexistentes (2)
20. Las instituciones financieras deberían asegurarse de que los principios mencionados anteriormente se aplican también a sus sucursales y filiales situadas en el extranjero, especialmente en los países donde estas Recomendaciones no se aplican o se hace de modo insuficiente, en la medida en que lo permitan las leyes y los reglamentos locales. Cuando dicho ordenamiento se oponga a la aplicación de esos principios, las instituciones financieras deberían informar a las autoridades competentes del país donde esté situada la institución matriz que no puede aplicar estas Recomendaciones.
21. Las instituciones financieras deberían prestar especial atención a las relaciones de negocios y a las transacciones con personas físicas y jurídicas, incluidas las empresas e instituciones financieras residentes en países que no aplican estas Recomendaciones, o que lo hacen de forma insuficiente. Cuando estas transacciones no tengan una causa lícita o económica aparente, deberá examinarse su trasfondo y fines, en la medida de lo posible; los resultados de este examen deberían plasmarse por escrito y estar disponibles para ayudar a los supervisores, a los auditores y a las autoridades de prevención y represión.
Con respecto a este subgrupo de Recomendaciones, podemos advertir que al menos en el caso de nuestro país poco caso se hace de ellas, de hecho todos los bancos que operan en México, con excepción de Banorte, tienen sucursales, subsidiarias o bancos de tipo “off shore” en Islas Caimán (paraíso bancario y fiscal), y las autoridades mexicanas no cuentan con programas específicos diseñados para revisar especialmente las transacciones que las “subsidiarias” de estos bancos realizan hacia nuestro país.
De hecho durante el año 2002, el Banco Bilbao Vizcaya Argentaria fue objeto de una investigación por parte de las autoridades españolas ya que se detectó la existencia de ciertos fondos que habían permanecido “ocultos” en los paraísos fiscales de Linchtestein en Europa, y con los cuales se sospechaba, que se habían realizado “adquisiciones” de bancos en Latinoamérica, particularmente en Colombia, Perú y México.
Desde que el escándalo salió a la luz pública, hacia finales del año 2001, las autoridades mexicanas se rehusaron a aceptar que hubiese alguna “irregularidad” en la vertiginosa expansión del Banco Bilbao Vizcaya en México.
Sin embargo las investigaciones españolas continuaron, derivándose de ellas que en 1995 cuándo Bilbao Vizcaya adquirió el banco mexicano Mercantil Probursa, propiedad en ese entonces de José Madariaga, lo hizo a partir de una serie de movimientos financieros extremadamente complicados y poco ortodoxos que involucraron inclusive la creación de un Banco de tipo “off shore” con sede en Puerto Rico, denominado Bilbao Vizcaya International Investment Corporatión (BBVIIC), quién fue la entidad que realmente adquirió el Multibanco Mercantil Probursa, cabe destacar que los movimientos financieros involucraron varios países entre los que destacan; Suiza, Estados Unidos, Puerto Rico y finalmente México. En 1995, el gobierno mexicano aprobó la operación de compraventa, sin poner ninguna objeción al respecto.
Resulta obvio que los países que buscan combatir el lavado de dinero, deberían de “limitar” fuertemente las relaciones financieras con los paraísos fiscales y bancarios, y de entrada poner limitaciones a los bancos que operan de manera directa o indirecta en estas “zonas libres” así como una especie de “filtro” muy especial a las transacciones financieras que provengan de estas zonas.
H) Otras medidas para evitar el blanqueo de capitales (4)
22. Los países deberían considerar la adopción de medidas viables para detectar o vigilar el transporte transfronterizo de dinero en efectivo e instrumentos negociables al portador, siempre que el uso de esa información se limite estrictamente y no se restrinja de ninguna manera la libertad de los movimientos de capital.
23. Los países deberían estudiar la viabilidad y utilidad de un sistema en el que los bancos y otras instituciones financieras e intermediarios declararían todas las transacciones de moneda nacionales e internacionales por encima de un determinado umbral, a un organismo central nacional que disponga de una base de datos informatizada a la que tengan acceso las autoridades competentes en materia de blanqueo de capitales, y cuya utilización esté estrictamente limitada.
24. Los países deberían promover de forma general el desarrollo de técnicas modernas y seguras de gestión de fondos, incluyendo un mayor uso de cheques, tarjetas de pago, abono automatizado de sueldos y anotación en cuenta de operaciones de valores, con objeto de estimular la sustitución de los pagos en efectivo.
25. Los países deberían prestar atención a las posibilidades de uso abusivo de las sociedades ficticias por los autores de operaciones de blanqueo y deberían considerar si hay que adoptar otras medidas para prevenir el uso ilícito de dichas entidades.
En el caso de México se a avanzado de manera importante en el transporte transfronterizo de efectivo, de hecho prácticamente las disposiciones aduaneras en materia de ingreso de “efectivo” al país son similares a las de EUA, un viajero debe declarar a las autoridades mexicanas, si es que trae consigo mas de 10,000 dólares, enfatizando que se considera delito ingresar al país con 10,000 dólares, lo que se constituye como delito es “no declararlos”
Por lo que se refiere a la gestión de fondos también se han hecho avances importantes, dónde se observan rezagos es en “el banco de información internacional”, (Recomendación 23), sin embargo creemos que este esfuerzo debe ser obra conjunta entre varios países y requiere modificaciones a los marcos jurídicos de los paises miembros del GAFI. Más aún la globalización financiera implica no sólo la adopción de bancos de información, contra el lavado de dinero, sino más bien requiere urgentemente de trabajar conjuntamente en temas de supervisión, regulación, operación, seguro de depósito, alertas etc.
I) Creación y papel de las autoridades reguladoras y de otras autoridades administrativas (4)
26. Las autoridades competentes supervisoras de bancos o de otras instituciones o intermediarios financieros, u otras autoridades competentes, deberían asegurarse de que las instituciones supervisadas tengan programas adecuados para evitar el blanqueo de capitales. Esas autoridades deberían cooperar y aportar sus conocimientos específicos, bien de forma espontánea o bien previa solicitud, a otras autoridades nacionales judiciales o de detección y represión en las investigaciones y procesos relativos a blanqueo de capitales.
27. Deberían designarse las autoridades competentes para asegurar la aplicación eficaz de todas las Recomendaciones, a través de regulación y supervisión administrativa, a otras profesiones que manejen dinero en efectivo, en los términos definidos en cada país.
28. Las autoridades competentes deberían establecer directrices para ayudar a las instituciones financieras a detectar los modos de comportamiento sospechosos de sus clientes. Dichas directrices deberán evolucionar con el tiempo y no tendrán carácter exhaustivo. Además, dichas directrices se utilizarán principalmente, para formar al personal de las instituciones financieras.
29. Las autoridades competentes que regulan o supervisan a las instituciones financieras deberían tomar las medidas legales o reglamentarias necesarias para evitar que delincuentes o sus cómplices tomen el control o adquieran participaciones significativas en las instituciones financieras.
Creemos que en este subgrupo de Recomendaciones a nuestro país observa rezagos importantes, ya que el trabajo de cooperación entre instituciones financieras privadas y gubernamentales debiera ser más profundo y expedito, sin embargo hay que reconocer que muchas veces las Magainstituciones Financieras que existen en la actualidad poseen influencias que presionan fuertemente a los gobiernos, que hace difícil que los mismos gobiernos de los países en desarrollo pueden fijar sus condiciones.
Por ejemplo, durante el año del 2001, México presenció una de las operaciones financieras más grandes de su historia, la venta del Banco Nacional de México (Banamex), al gigante norteamericano Citygroup, en una operación cuyo valor ascendió a 12,500 millones de dólares, aproximadamente 120,000 millones de pesos.
Desafortunadamente el gobierno mexicano poco pudo o quizo hacer para evitar la operación de compra venta, aún y cuando el Reporte del Subcomité del Senado Norteamericano de Investigación sobre Bancos y Lavado de Dinero de 1999, señaló en sus conclusiones que Citygroup era una de las instituciones bancarias más vulnerables a las operaciones del lavado de dinero.
J) Fortalecimiento de la Cooperación Internacional (10)
Intercambio de información de carácter general
30. Las administraciones nacionales deberían considerar registrar, al menos de forma conjunta, los flujos internacionales de dinero en efectivo en cualquier tipo de moneda, de modo que, combinando esos datos con los de otras fuentes extranjeras y con las informaciones que poseen los Bancos centrales, puedan hacerse estimaciones de los flujos de dinero en efectivo entre las partes. Dicha información debería ponerse a disposición del Fondo Monetario Internacional y del Banco de Pagos Internacionales para facilitar los estudios internacionales.
31. Las autoridades internacionales competentes, tal vez Interpol y la Organización Aduanera Mundial, deberían estar facultadas para recopilar y divulgar, a las autoridades competentes, información acerca de la evolución reciente en materia y técnicas de blanqueo de capitales. Los bancos centrales y los reguladores bancarios podrían hacer lo mismo dentro del sector que les compete. Las autoridades nacionales de distintos sectores, con la participación de las asociaciones profesionales, podrían divulgar esa información entre las instituciones financieras en cada país.
Intercambio de información relativa a transacciones sospechosas
32. Cada país debería esforzarse por mejorar el intercambio internacional, espontáneo o "previa solicitud", entre las autoridades competentes, de la información relativa a las transacciones, personas o empresas involucradas en transacciones sospechosas. Deberían establecerse estrictas garantías para asegurar que ese intercambio de información respete las disposiciones nacionales e internacionales sobre derecho a la intimidad y protección de datos.
Base y medios para la cooperación en materia de decomiso, asistencia mutua y extradición
33. Los países deberían tratar de asegurar, sobre una base bilateral o multilateral, que los diferentes criterios tomados en consideración en las definiciones nacionales respecto al conocimiento del acto cometido, es decir, los criterios diferentes sobre el elemento intencional de la infracción, no afecten la capacidad o disposición de los países para prestarse asistencia legal mutua.
34. La cooperación internacional debería estar apoyada en una red de convenios y acuerdos bilaterales y multilaterales basados en conceptos jurídicos comunes, con el objeto de ofrecer medidas prácticas que se apliquen a la asistencia mutua con la mayor amplitud posible.
35. Debería alentarse a los países a ratificar y aplicar los convenios internacionales pertinentes sobre blanqueo de capitales, tales como la Convención del Consejo de Europa de 1990 sobre blanqueo de capitales, investigación, incautación y decomiso del producto de delitos.
Pautas para mejorar la asistencia mutua en cuestiones de blanqueo de capitales
36. Debería alentarse la cooperación en materia de investigaciones entre las autoridades competentes de los diversos países. En este sentido, una técnica válida y eficaz consiste en la entrega vigilada de bienes que se sabe o sospecha que son producto de un delito. Se alienta a los países a apoyar esta técnica, cuando sea posible.
37. Debería haber procedimientos para la asistencia mutua en cuestiones penales relativas al uso de medidas coercitivas, incluyendo la presentación de documentos por parte de las instituciones financieras y otras personas, el registro de personas y locales, el embargo y la obtención de pruebas para usarlas en las investigaciones y los enjuiciamientos de blanqueo de capitales, y en procedimientos conexos ante las jurisdicciones extranjeras.
38. Deberían poder adoptarse medidas rápidas como respuesta a la solicitud de otros países de identificación, congelación, incautación y decomiso del producto u otros bienes de valor equivalente a dicho producto, basándose en el blanqueo de capitales o los delitos subyacentes de esa actividad. Asimismo, debería haber acuerdos para coordinar los procedimientos de incautación y decomiso de forma que se puedan compartir los bienes decomisados.
39. Para evitar conflictos de competencia, debería estudiarse la posibilidad de elaborar y aplicar mecanismos para determinar cuál sería, en interés de la justicia, la jurisdicción más adecuada para juzgar a los acusados en las causas que estén sujetas a enjuiciamiento en más de un país. Asimismo, deberían existir medidas para coordinar los procedimientos de incautación y decomiso, pudiendo incluir el reparto de los bienes decomisados.
40. Los países deberían disponer de procedimientos para extraditar, cuando sea posible, a los acusados de delitos de blanqueo de capitales o delitos conexos. Sin perjuicio de su ordenamiento jurídico, cada país debería tipificar el blanqueo de capitales como delito extraditable. Siempre que su ordenamiento jurídico lo permita, los países podrían considerar la simplificación de las extradiciones al permitir la transmisión directa de las solicitudes de extradición entre los ministerios afectados, extraditando a las personas en base solamente a órdenes de detención o sentencias, extraditando a sus nacionales y/o aplicando la extradición simplificada de personas que consientan en renunciar a los procedimientos oficiales de extradición.
En materia de cooperación internacional, existen ejemplos que hacen muy cuestionable la disposición de nuestro país, en la contribución a la detección y consignación de casos de lavado de dinero.
Estos son ampliamente conocidos por la justicia mexicana, sin embargo se ha hecho evidente esta falta de cooperación, para mostrar lo anterior sólo basta mencionar que en el caso de Raúl Salinas, el gobierno Suizo, después de haber congelado las cuentas del hermano del ex presidente mexicano, tuvo que detener la investigación y devolverla a México, señalando públicamente que lo había hecho por la “falta de disposición del gobierno mexicano” a cooperar en la investigación.
Otro caso más actual y que llama la atención de sobremanera, fue el escándalo conocido como “las cuentas secretas del Bilbao Vizcaya Argentaria”, banco español que en la actualidad posee mas del 30% de los activos totales del sistema bancario en México.
Desde que el escándalo fue públicamente conocido a finales del 2001 y a pesar de los documentos oficiales españoles y de las comisiones rogatorias que se giraron a las autoridades mexicanas, respecto de información sobre José Madariaga Lomelí, desde el primer momento el Secretario de Hacienda, mexicano libró de cualquier sospecha a Madariaga y al Banco Bilbao Vizcaya Argentaria.
9) Los casos de Raúl Salinas de Gortari, y José Madariaga Lomeli
9.1) Raúl Salinas de Gortari y Citybank:
Raúl Salinas de Gortari, hermano del ex presidente Carlos Salinas, fue director de planeación de la Compañía Nacional de Subsistencia Populares (CONASUPO), también fue asesor de la Secretaría de Desarrollo Social, actualmente esta preso por cargos relacionados con el asesinato de Francisco Ruiz Massieu. Cabe señalar que las autoridades financieras mexicanas no han podido legalmente comprobar el “lavado de dinero” y las autoridades financieras Suizas, detuvieron su investigación por “falta de cooperación de las autoridades mexicanas”, la descripción de la siguiente operación forma parte del Reporte del Subcomité de Investigación del Senado Norteamericano acerca de la Banca Privada y el Lavado de Dinero, publicado en Mayo de 1999.
En enero de 1992, Carlos Hank Rhon, hijo de un prominente político mexicano y antiguo cliente de Citybank, contacto a Amy Elliott (su banquera privada) y le pidió que se reuniera con él y con Raúl Salinas ese mismo día. Amy Elliott era además la banquera privada más importante del Citybank en Nueva York que manejaba las cuentas de clientes mexicanos.
La reunión se llevo a cabo en Nueva York y Amy Elliott asistó con Reynaldo Figuereido, funcionario de mayor nivel en la banca “privada” del Citybank, durante la reunión Carlos Hank, proporcionó una sólida referencia personal para que se le permitiera a Raúl Salinas abrir una cuenta.
En mayo de 1992, Amy Elliott voló a México para recabar la firma de Raúl Salinas en la apertura de cuenta y propuso que se le aceptara como cliente sin investigar sus antecedentes laborales y financieros, sin exigir más referencias que las proporcionadas por el Sr. Hank.
El jefe de la División para el Hemisferio Occidental del Citybank para Banca Privada, Edward Montero, aprobó la apertura de la cuenta. Albert Misan, quién era el jefe de esas operaciones en México, no fue consultado, pero Amy Elliott ya había reportado que las cuentas del Sr. Salinas tenían un “potencial” de entre 15 y 20 millones de dólares”.
Tras aceptarlo como cliente, el banco abrió múltiples cuentas y fondos de inversión para Raúl Salinas y su familia. En Suiza la compañía de fondos de Inversión de Banca Privada del Citybank (CONFIDAS), abrió cuentas a nombre de una Compañía “fantasma”.
En junio 1992, un empleado de CONFIDAS escribió lo siguiente: El cliente requiere de un alto grado de confidencialidad en vista de los antecedentes políticos de su familia...... Esta relación será operada de manera similar a la “otra” relación de Amy; ella sólo sabrá de las cuentas confidenciales y ni siquiera sabra los nombres de las compañías subyacentes. Por favor tomar nota, que el cliente es extremadamente sensible respecto al uso de su nombre y no quiere que circule dentro del banco”.
Cititrust en las Islas Caimán activó una corporación fantasma llamada TROCCA, LTD. Para servir como propietaria en el registro del banco privado en beneficio del Sr. Salinas y su familia. Cititrust utilizó a otras tres compañías fantasma, para funcionar como consejo de administración de TROCCA, estas fueron: Madeline Inv, S.A., Donat Inv, S.A. y Hitchcock Inv. S.A., asimismo usó a otras tres compañías fantasma, para servir como ejecutivos y principales accionistas; Brenan,Ltd, Buchanan,Ltd, Tyler,Ltd. Aproximadamente en junio de 1993, Cititrust creó un fondo de inversiones identificado sólo con el número PT-5242 para que sirviera como propietario de TROCCA.
El resultado de esta complicada estructura fue que el nombre de Raúl Salinas no apareció en ningún documento constitutivo de TROCCA, ya que por separado, el Cititrust guardó la documentación que establece a Raúl Salinas como el dueño de TROCCA, en las Islas Caimán y las leyes de confidencialidad ahí, restringen su revelación.
TROCCA, abrió cuentas de inversión en Londres y Suiza, y en 1994 el banco privado abrió en Suiza, una cuenta especial para Raúl Salinas y su esposa, con el nombre de BONAPARTE.
Finalmente el banco privado no usaba el nombre de Raúl Salinas en sus comunicados se refería a él, como el “CC-2” (cliente confidencial dos), Carlos Hank Rhon era el “CC-1”.
Una vez abiertas las cuentas en 1992, Salinas hizo un depósito de 2 millones de dólares, que fueron divididos entre las cuentas que tenía en Nueva York, y en las inversiones de TROCCA en, Londres y Suiza.
Esta fue la arquitectura financiera que Raúl Salinas utilizó para disfrazar mas de 100 millones de dólares que años después le fueron congeladas por las autoridades financieras de Suiza, representadas por Carla del Ponte.
La Operación de Raúl Salinas de Gortari
9.2) José Madariaga Lomelí
De acuerdo con la información disponible José Madariaga Lomeli, se desempeño entre 1962 y 1964 en Crédito Bursátil y en la Casa de Bolsa México, posteriormente en 1973 fundó Promotora y Operaciones Bursátiles (PROBURSA), sin embargo desde ese entonces Madariaga no tenía buena reputación en el mercado de Valores, de hecho más que como un especulador, se le conocía como un “Coyote Financiero”.
Su casa de Bolsa, creció especularmente durante el “boom” financiero de los 80´s, su capital inicial de un millón de pesos, paso a ser de 2,200 millones, ademas de que en aquel entonces era accionista y consejero de Grupo SIDEK, de la Siderúrgica de Guadalajara y Grupo Editoria Diana, entre otras. Sin embargo en 1987 y a raíz del “crack Bursátil” Probursa resultó ser una de las Casas de Bolsa que mayores fraudes cometió en contra del público inversionista y de hecho existieron denuncias que MADARIAGA usó el nombre de Carlos Iñigo de Gortari, director de Nuevos Negocios de Probursa Y PRIMO HERMANO DEL presidente de la República para respaldar pagarés anómalos, ilícitos y fraudulentos.
Sin a pesar de este cúmulo de denuncias en su contra y del ordenamiento en las bases de desincorporación de la banca que señalaba que : “Su Consejo de Administración debía de estar integrado por personas de reconocida honorabilidad, que contaran con amplios conocimientos y experiencia en materia financiera y administrativa.” Este banco fue vendido a José Madariaga,
Los resultados no se hicieron esperar, y en Septiembre de 1992, Probursa fue una de las Instituciones multadas por invertir en operaciones a futuro no autorizadas por la CNBV, sobre instrumentos del mercado de dinero particularmente en los llamados “Ajustabonos”. Del total de las sanciones aplicadas por la CNBV (42,445 millones de pesos) a Probursa le tocaron 3,000 millones.
Para 1993, la misma CNBV aplicó multas por 18 millones de pesos, a diversas Casa de Bolsa, por violar diversas disposiciones de la Ley del Mercado de Valores, y esta vez Probursa recibió un porcentaje importante. En suma de 1990 a 1993 la institución presidida por José Madariaga recibió multas por 13,043 millones de nuevos pesos.
Mas aún, de acuerdo con el Informe Mackey, Probursa participó activamente en la especulación que se dio durante la privatización de los bancos, cuando diversas instituciones tomaron recursos de sus reservas de contingencias (coeficientes de liquidez), para prestarlos y con ello provocaron un caos en el sistema financiero.
En 1991 José Madariaga fue investigado por la SHCP, pues existía la presunción de que al trabajar con AGROASEMEX, había obtenido ganancias “poco claras”
En noviembre de 1994, prácticamente semanas antes del inicio de la crisis más severa en la historia económica México, la Casa de Bolsa Probursa, propiedad de este financiero mexicano, incrementó de manera importante y esporádica su tenencia de TESOBONOS (instrumentos denominados en moneda extranjera que fueron los que amenazaron seriamente la viabilidad económica del gobierno ), en 1,800 millones de pesos, lo anterior le produjo una utilidad en tan sólo dos semanas de casi 5,400 millones de pesos.
En otras de sus actividades es bien sabido que Raúl Salinas, Abraham Zabludovsky , y José Madariaga Lomelí como Presidente del Banco Mercantil Probursa , participaron como accionistas de la empresa Mexicana de Autobuses (MASA), entre 1989 y 1993.
La casa de cambio del Grupo Financiero Probursa, financió a otros compradores de la empresa, entre los que se encontraba Raúl Salinas de Gortari, quien adquirió acciones de Mexicana de Autobuses por una cantidad similar a la que invirtió Madariaga (3 millones de dólares).
Para 1995 y a menos de 4 años de haber adquirido el Banco Multibanco Mercantil, la institución pasó de ser una de las más rentables del sistema bancario, a una técnicamente quebrada.
El 19 de Mayo de 1995, se anunció que el Grupo Financiero Probursa, se convertiría en la filial del Banco Bilbao Vizcaya el cual detentaría el 70% de las acciones, en el acuerdo se preveían el ingreso al país de 350 millones de dólares (3,500 millones de pesos), que permitirían sanear y recapitalizar al grupo resultante.
Lo que en esa ocasión no se mencionó fue que el acuerdo de fusión aprobado por las autoridades mexicanas, violaba las disposiciones contenidas en el Decreto por el que se modificaron diversas disposiciones de la Ley para Regular las Agrupaciones Financieras, de la Ley de Instituciones de Crédito, y de la Ley del Mercado de Valores, publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 15 de febrero de 1995).
Dicho Decreto señalaba en el artículo cuarto transitorio en su fracción primera lo siguiente: “Las acciones que resulten del canje, deberán representar la misma participación del capital pagado que las acciones canjeadas”.
Lo anterior en otras palabras significaba que ese momento Bilbao Vizcaya debió de haber inyectado capital a la nueva sociedad, por un monto equivalente al 70% del capital del banco, lo que evidentemente no se realizo, ya que como se detalla más adelante, Bilbao Vizcaya aportó sólo 1,000 millones de los 3,500 millones anunciados, ya que el resto (2,500 millones de pesos) fue aportado a través de obligaciones subordinadas, convertibles obligatoriamente en acciones en 5 años.
Esto estaba totalmente en contra del artículo 4º transitorio, fracción I, del 15 de febrero de 1995.
Hay que recordar que a decir de las autoridades financieras, la razón fundamental que originó a apertura del mercado bancario mexicano, fue la búsqueda de la entrada de capital fresco a nuestro sistema bancario, y en esta operación no existió la entrada de capital fresco, tan es así, que el FOBAPROA, le compró cartera al banco ya extranjerizado por 4,700 millones de pesos, cifra superior a lo que el grupo español aportó en efectivo y en obligaciones subordinadas); es decir pagaron en total 3,500 millones de pesos y le compraron cartera por 4,700 millones, subsidiando el propio gobierno mexicano la compra de Mercantil Probursa, y la operación (debido al pago de intereses del Grupo Resultante).
Tampoco se mencionó que José Madariaga aceptó vender el banco a cambio de que BBV le “legalizara” aproximadamente 150 millones de dólares, como después aparecio en las investigaciones que realizaron las autoridades financieras españolas, cuando en diciembre de 2001, estalló el escándalo de la existencia de “fondos ocultos del BBV en el paraíso bancario de Linchtestein” con los que se financiaron algunas operaciones en Latinoamérica.
De esta manera, el esquema acordado fue el siguiente:
a) Grupo Financiero Probursa (GFP), realizará un saneamiento de su cartera (aprovisionamiento y reconocimiento de quebrantos y pérdidas), por N $ 989 millones contra reservas y capital , el cual reducirá su capital a N$ 206 millones, diluyendo a los actuales accionistas.
b) Simultáneamente, los accionistas recapitalizarán a GFP con N$ 1,321 millones, de los cuales BBV aportará aproximadamente N$ 1,000 millones, convirtiéndose GFP en su filial.
c) BBV adquirirá de Multibanco Mercantil Probursa (MMP), obligaciones subordinadas convertibles obligatoriamente en acciones, denominadas en dólares y con plazo de vencimiento no mayor a cinco años. El monto de la operación ascenderá a USD $ 180 millones.
d) FOBAPROA adquirirá de MMP cartera en proporción directa de 2 a 1 respecto de los recursos invertidos por los accionistas del Grupo. La operación comprenderá la compra de cartera con valor neto después de re ervas de aproximadamente N$ 4,700 millones. La suficiencia de reservas será determinada por auditores externos independientes.
e) El pago de la cartera se realizará con valores cuyo plazo de vencimiento será a 10 años, y con tasa de interés equivalente a CETES revisable cada 28 días. (pagarés de fobaproa).
El real adquiriente fue BBV International Investment Corporation:
Un elemento adicional en toda esta “operación irregular” se tiene en la Compañía creada en Puerto Rico, para que el Banco BBV, aprovechara además las ventajas que ofrecía el TLC, y que a través de esta compañía Madariaga aprovecho para “lavar dinero”.
Desde ese entonces el artículo 17-bis, de la Ley de Instituciones de Crédito establece en su fracción primera, los requisitos que deben de cumplir cualquier persona o grupo de personas que pretendan adquirir el control de un banco, señalando entre otras cosas que deberán explicar “el origen de los recursos con los que se realizará dicho pago”.
De ésta manera las autoridades financieras mexicanas siempre supieron quién estaba comprando realmente al Banco Mercantil Probursa y por lo tanto el origen de los recursos con los que se hacía la operación, es decir que provenían de un lugar de “dudosa reputación financiera y de un banco “off shore”.
Para mostrar lo anterior, se observa en la “RESOLUCION POR LA QUE SE MODIFICAN LOS ARTICULOS SEXTO Y SEPTIMO DE LA AUTORIZACION OTORGADA A GRUPO FINANCIERO BBV-PROBURSA, S.A. DE C.V., PARA CONSTITUIRSE Y FUNCIONAR COMO GRUPO FINANCIERO.” Firmada por Angel Gurría , Secretario de Hacienda, el 7 de Diciembre de 1998, que en su artículo cuarto señala lo siguiente:
Cuarto.- “BBV International Investment Corporation será propietaria en todo tiempo, de acciones que representen por los menos el cincuenta y uno por ciento del capital social de Grupo Financiero BBV-Probursa, S.A. de C.V”.
Cabe destacar que una de las razones que han llevado a las autoridades gubernamentales españolas a través de las Fiscalías Anticorrupción y Antidrogas, y a las estadounidenses a través del Subcomité permanente del Senado para la Investigación del Lavado de Dinero a investigar la operación de compra venta del Multibanco Mercantil Probursa por parte del Banco español Bilbao Vizcaya, fue que en ella se observan claramente las tres etapas que se requieren para lavar dinero. En esta operación se tiene la sospecha que José Madariaga Lomelí, aprovecho la venta del Banco Mercantil Probursa, para “lavar” 159 millones de dólares.
Operación de Venta de Mercantil Probursa al Banco Español Bilbao Vizcaya
LA NEGOCIACIÓN DE MADARIAGA
Las dos láminas anteriores nos permiten identificar las tres etapas básicas que integran una “operación de lavado de dinero”:
1.- Colocación: Los 159 millones de dólares estaban en su propio banco “Mercantil Probursa”.
2.- Estratificación: Los 159 millones de dólares son entregados al Bilbao Vizcaya International Investment (BBVII), banco tipo “offshore” creado en Puerto Rico.
3.- Integración: El Banco “BBVII” otorga préstamos por 159 millones de dólares a José Madariaga y éste adquiere acciones del “nuevo banco resultante” BBV (México).
BIBLIOGRAFÍA:
Informe de los Asesores de la Minoria del Subcomité Permanente de
Investigaciones sobre Banca Privada y Lavado de Dinero
Senado de los EUA.
Grupo de Acción Financiera en Materia de Blanqueo de Capitales (GAFI)
OECD Reporte Anual, 1999-2000
Aplicación de las Leyes Sobre Lavado de Dinero
Lester M. Joseph,
jefe adjunto de la Sección de Decomiso de Bienes y Lavado de Dinero,
Departamento de Justicia de Estados Unidos
Como Comprender el Ciclo del Lavado de Dinero
Paul Bauer, asesor económico, y Rhoda Ullman,
Banco de la Reserva Federal de Cleveland
El Lavado de Dinero: Perspectiva desde la Banca
Anne T. Vitale,
Bancos Corresponsales: Una Puerta para el Lavado de Dinero
Linda Gestitus, Elise Bean y Robert Roach,
Miembros del personal demócrata de la Subcomisión Permanente de Investigaciones de la Comisión de Asuntos Gubernamentales del Senado de Estados Unidos
Esfuerzos de Estados Unidos para combatir el lavado de dinero
Barry McCaffrey
Director de la Oficina de Política Nacional de Control de Drogas de Estados Unidos.
FOBAPROA-IPAB UN GRAN SAQUEO A MEXICO
